II SA/Rz 873/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ SO (del.) Anna Bembenek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. S. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PWINB) z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] umarzające postępowanie zażaleniowe na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] ustalające A. B. jako inwestorowi opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 złotych za budynek gospodarczo - garażowy, położny na działkach o nr ewid. 873/2 i 876/2 w miejscowości L. przy ul. [...], wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepis art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy oraz postanowień wydanych w sprawie wynika, że na działkach o nr ewid. 873/2 i 876/2 w miejscowości L., przy ul. [...], istnieje budynek gospodarczo-garażowy murowany z dachem, kryty blachą. W dniu kontroli inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę. J. B. działając jako pełnomocnik A. B. wyjaśnił, że budynek został wybudowany w latach 1990-1992, na podstawie pozwolenia na budowę, które jak wskazał zginęło. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że z rejestrów wydanych decyzji o pozwolenie na budowę w określonych wyżej latach nie zostało zarejestrowane pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, co prowadzi do wniosku, że budynek ten wybudowany został samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze zdjęcia z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że przed 1997 r., istniał budynek gospodarczo- garażowy na działce przy ul. [...] w L., lecz posiadał on inny kształt i wymiary. Z fotografii przedłożonej przez Z. C., wynika, że budynek mieszkalny T. i R. S. jest w stanie surowym (wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1989 r.) Brak jest natomiast przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, co według organu dowodzi, że obiekt ten mógł powstać najwcześniej w 1999 r. lub w okresie późniejszym. Organ ustalił, że dla nieruchomości, na których wybudowany został przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] września 2009 r. A. B. przedłożyła niezbędne dokumenty do legalizacji samowoli budowlanej. Postawieniem z dnia [...] września 2009 r., PINB ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 złotych, za wybudowania budynku gospodarczo-garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku zażalenia A. B. oraz Z. C. tj. pełnomocnika W. S. WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylił postanowienie I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] wstrzymał A. B. prowadzenie robót budowlanych przy budynku gospodarczo-garażowym oraz nakazał przedłożenie szeregu dokumentów. WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] stwierdził, że wniesione przez W. S. zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. jest niedopuszczalne. A. B. w dniu [...] lutego 2010 r. przedłożyła do organu nadzoru budowlanego dokumenty, wymagane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ ustalił, że w przedłożonych dokumentach występują nieprawidłowości, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek dostosowania projektu zagospodarowania działki do zgodności z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1133 ze zm.) tj. zamieszczenie części opisowej oraz sporządzenia planu na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz jednoznacznego ustalenia dotyczącego zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego w zakresie zachowania minimalnych odległości budynku gospodarczo-garażowego od budynków na działce sąsiedniej. A. B. przedłożyła uzupełniony projekt budowlany. PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., opisanym na wstępie ustalił A. B., jako inwestorowi opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 złotych za budynek gospodarczo-garażowy, położony na działkach o numerach ewidencyjnych 873/2 i 876/2 w miejscowości L. przy ul. [...], wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie całokształtu dowodowego, obejmującego w szczególności: dowody z oględzin wraz z fotografiami stron, dowody rzeczowe w formie dokumentów graficznych - wynika, że okoliczność faktyczna, obejmująca popełnienie samowoli budowlanej, polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działkach o numerach ewidencyjnych 873/2 i 876/2 położonych w miejscowości L, bez pozwolenia na budowę, wymaganego przepisami art. 28 ustawy prawo budowlane, została udowodniona. Organ wskazał, że strony miały możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w sprawie. Organ zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania ustalono, że budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy, nie narusza przepisów - w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym w ocenie organu zaistniały okroczności prawne, uzasadniające ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na to postanowienie złożył Z. C., działając jako pełnomocnik W. S., wnosząc o uchylenie w części akceptującej przez organ projekt budowlany wykonany przez J. S. i nakazanie A. B. doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z prawem przez dostosowanie tej budowli do przepisów przeciwpożarowych i zachowanie zgodnie z prawem prawidłowych odległości od granic działek sąsiednich. WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., opisanym na wstępie umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji powinno być przesłane wyłącznie osobie zobowiązanej tj. A. B.. Wskazał, że pozostałe osoby uczestniczące w dotychczasowym postępowaniu na prawach strony na etapie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej nie legitymują się interesem prawnym, nie spełniają więc kryteriów stawianych stronom postępowania. W dalszej części organ wyjaśnił na czym polega pojęcie interesu prawnego, wskazując w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196. Nadto wyjaśnił znaczenie interesu faktycznego, powołując się na postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt II FZ 730/05. Podniósł, że organ I instancji popełnił nieprawidłowość przesyłając postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej wszystkim osobom biorącym udział w dotychczasowym postępowaniu na prawach strony. Stwierdził, że Z. C. - pełnomocnik W. S. nie jest stroną postępowania w związku z tym nie przysługuje mu prawo do skorzystania ze środków odwoławczych. Reasumując organ podał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie legitymuje się statusem strony danego postępowania, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego, wskazując na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. S. wnosząc o jego uchylenie w całości jak też postanowienia poprzedzającego, jako wydanych niezgodnie z obowiązującym prawem i przekazanie sprawy organu I instancji celem ponownego jej rozpoznania oraz o obciążenie kosztami postępowania stronę przeciwną. W uzasadnieniu wskazała na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 389/06. Zarzuciła, że od zgłoszenia samowoli budowlanej minęło już 7 lat, a rozstrzygnięcia nie wydano. Podniosła, że projektant J. S. podał nieprawdę w pkt 3 projektu, że "obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w odległości 3 m od działki sąsiedniej. Skarżąca nadmieniła dalej, że postanowienie organu I instancji zawiera pouczenie, że stronom przysługuje na nie zażalenie do organu odwoławczego. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym organ ten podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stronom stanu faktycznego oraz mając na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes zainteresowanych stron, gdyż jak wskazał załatwienie interesów A. B. twórcy bezprawnie wybudowanej budowli bez zachowania przepisów techniczno-budowlanych jest też słusznym interesem dla W. i S. S. W końcowej części uzasadnienia skarżąca podała, że pozostałe strony, jako uczestnicy tego postępowania winni postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej otrzymać dla dokonania we własnym zakresie oceny i osądu społecznego prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wskazując na przyczyny, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu jednak z innych przyczyn niż w niej wywiedzionych. Na wstępie przywołać należy treść art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, powołanego jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia, a stanowiącego, że organ odwoławczy wydaje decyzję w której umarza postępowanie odwoławcze. W uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, powołanej również przez orzekający w sprawie organ, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu /ONSA 1999/4/119/. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji /art. 104 § 2 k.p.a./. Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle,a wyjątkiem dopuszczającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 k.p.a. przewidujący dla rozstrzygnięcia, które kończy postępowanie, formę niezaskarżalnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Choćby z tego powodu zaskarżone rozstrzygniecie - postanowienie o umorzeniu postępowania, nie może ostać się w obiegu prawnym. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nie można jednak pominąć ,że organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania /zażalenia/ obowiązany jest przede wszystkim zbadać jego dopuszczalność zarówno pod kątem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłankami podmiotowymi warunkującymi dopuszczalność odwołania to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika wprost, że składający je nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Jeżeli zaś, ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, w wyniku którego organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego - wyda decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego / B. Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne W-wa 1996, s.191-192 oraz wyrok NSA z dnia 10.03.2009 r. II OSK 316/08/. W świetle naprowadzonych wyżej uwag, zaskarżone rozstrzygniecie nie spełnia wymagań ani postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, ani też decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W lakonicznym uzasadnieniu jedynie organ odwoławczy nadmienił, że skarżąca nie jest stronę tego postępowania i nie podał w tym zakresie żadnego uzasadnienia, nie biorąc pod uwagę, że w toczącym się postępowaniu korzystała ze statusu strony, brała udział w postępowaniu w charakterze strony otrzymując również rozstrzygnięcie organu I instancji z pouczeniem o przysługujących jej środkach zaskarżania z których zgodnie z pouczeniem skorzystała. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt.3 i art. 107 § 3 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi wtórnych wobec ustalenia i oceny przede wszystkim interesu prawnego skarżącej . W świetle powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.l lit. a i lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.