I OSK 732/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 653/10 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 653/10 uwzględniając skargę B P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. B P. pismem z dnia [...] lutego 2007 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o ustalenie odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa bez odszkodowania 33% parcel budowlanych nr [...], [...] i [...] (zmienione oznaczenie na dz. nr [...] o pow. 4133 m2). Ponadto wniosła o zwrot działki nr [...] o pow. 86 m2, stanowiącej część dz. nr [...] obr. 134. Własności tej działki zostali pozbawieni B i A. C. decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dani [...] stycznia 1970 r. znak [...]. Nieruchomość ta zabrana poprzednikom prawnym została wykorzystana na cele publiczne. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] maja 2009 r. umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji podano, że przejęte zostały działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] z Obr. 134 Rzeszów-Staroniwa. Powstały one z podziału działki nr [...], dokonanego na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 1970 r. sygn. [...]. Wraz z działką nr [...] działki te na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138 ze zm.) stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Aktualnie obowiązujący przepis art. 129 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwaną dalej u.g.n.), wskazuje okoliczności w jakich starosta ustala odszkodowanie za przejęte na rzecz Państwa nieruchomości; nie obejmuje jednak przypadku, gdy nieruchomości zostały przejęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. Wszelkie aktualne czynności administracyjne dotyczące przejmowania, wywłaszczania nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu, mogą odnosić się jedynie do działań i decyzji podejmowanych w obowiązującym stanie prawnym. Organ podniósł, że wypłata odszkodowań za przejęte, bądź wywłaszczone w przeszłości nieruchomości zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wymaga nowych regulacji ustawowych, a takich aktualnie brak. B P. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła Prezydentowi Miasta Rzeszowa naruszenie szeregu przepisów obowiązującego prawa. Jej zdaniem, nie zachodzą żadne przeszkody prawne, aby żądanie wypłaty odszkodowania zostało rozpatrzone zgodnie z przepisami Konstytucji RP o ochronie własności. Organ pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Ponadto postępowanie wszczęte w 2007 r. zostało zakończone dopiero w 2009 r. co narusza zasadę ogólną z art. 12 k.p.a. W sprawie zachodzi podstawa wyłączenia Prezydenta Miasta Rzeszowa (art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.), albowiem organ ten sprawując funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organu rozpoznającego tę sprawę. Nadto uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe i nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Na tej podstawie odwołująca się wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda Podkarpacki po rozpatrzeniu opisanego odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (sprostowaną postanowieniem w dniu [...] stycznia 2010 r.). W oparciu o materiał dowodowy ustalił, że na podstawie decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z [...] stycznia 1970 r. o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości, nastąpiło przejęcie na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania 1526 m2 gruntu stanowiącego 33% ogólnej powierzchni działek nr [...], [...], [...], [...]. Wymienione działki w chwili przejęcia stanowiły własność B C. i A. C.. Zatwierdzenie projektu podziału odbyło się na podstawie ustawy z 22 maja 1958 r. Przepis art. 11 tego aktu stanowił, iż z gruntów objętych podziałem, 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane, umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Regulacje tej ustawy nie przewidywały konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Przejęcie przez Skarb Państwa 33% własności nieruchomości B C. i A. C. nastąpiło z mocy prawa. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko zawarte w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa, zgodnie z którym przepisy u.g.n. regulujące instytucję wywłaszczania nieruchomości i ustalania odszkodowania nie dają podstaw do przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą bez odszkodowania w trybie powołanej ustawy. Zatem umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było zgodne z prawem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B P. zarzuciła Wojewodzie Podkarpackiemu naruszenie: 1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 2) art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, 5) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez niewyłącznie Prezydenta Miasta Rzeszowa od prowadzenia niniejszej sprawy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Wojewody Podkarpackiego kosztów postępowania sądowego. W przekonaniu skarżącej organ odwoławczy w sposób niewystarczający uzasadnił swą decyzję, nie odniósł się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy w żaden sposób nie poruszył kwestii zastosowania powołanych przez stronę przepisów Konstytucji RP, co w przedmiotowej sprawie ma znaczenie decydujące. Strona powołując się na ustalenia nauki prawa konstytucyjnego podniosła, iż przepisy ustawy zasadniczej nie zawierają żadnych ograniczeń temporalnych w zakresie stosowania. Dlatego organ odwoławczy winien odnieść się do kwestii ochrony prawa własności. Art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jest więc szczególną podstawą dochodzenia roszczeń w stosunku do generalnej zasady ochrony własności określonej w art. 21 i 64. Zarzut nieuzasadnienia rozstrzygnięcia umotywowano zamieszczeniem w decyzji ogólnikowego stwierdzenia, iż Wojewoda podziela stanowisko organu pierwszej instancji. Ponadto według skarżącej Prezydent pełniący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona i organ rozpoznający sprawę. Zasada ta ma zastosowanie w sprawach o odszkodowanie, prowadzonych w oparciu o art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), co podnosiła skarżąca już w odwołaniu i powinna zostać zastosowana w niniejszym postępowaniu. Zaskarżona decyzja, nieuwzględniająca problematyki właściwości Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organu I instancji w niniejszej sprawie, w sposób rażący narusza art. 24 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Normy konstytucyjne o charakterze ogólnym nie mogą wyłączać stosowania tych przepisów, byłoby to możliwe w razie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny ich niezgodności z ustawą zasadniczą. Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. organ uznał za chybiony. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo. Sąd powołał się na przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w myśl którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ponadto starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właściwy jest również w sprawach określonych w art. 142 u.g.n., tj. wydaje decyzje w sprawach zwrotu nieruchomości. Zdaniem Sądu kwestie procesowe związane z postępowaniami, o których stanowi ten przepis jak i art. 129 ust. 5 u.g.n. unormowane są jedynie fragmentarycznie. Stąd w zakresie nieuregulowanym rozstrzygane będą na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. M.in. nie uregulowano kręgu podmiotów uczestniczących w tych postępowaniach, wyłączenia organu itp. i kwestie te, nasuwające wątpliwości, muszą być rozstrzygane na podstawie przepisów k.p.a. Dalej Sąd stwierdza, że status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych – tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta Rzeszowa – zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (właściciela nieruchomości) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia (wątpliwości) z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Sąd powołuje się na uchwałę siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w której wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W świetle powyższego Sąd był zobligowany do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. W dalszym postępowaniu, skoro Prezydent Miasta Rzeszowa utracił zdolność do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), w grę wchodzi regulacja zawarta w art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, z tym, że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Charakter stwierdzonego uchybienia nie pozwala Sądowi ustosunkować się do innych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. Obie decyzje Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Rzeszów, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości oparła ją o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, iż Prezydent Miasta Rzeszowa pełniący funkcję starosty podlega wyłączeniu i jest niezdolny do załatwienia sprawy. Gmina Miasto Rzeszów stoi na stanowisku, iż przesłanki wyłączenia organu i pracownika wskazują enumeratywnie art. 24 i 25 k.p.a. bądź wyraźne przepisy ustaw szczególnych. Wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Przepisy o wyłączeniu muszą być więc interpretowane ściśle a nie celowościowo. Gdyby tak nie było, nie byłoby potrzebne dodawanie do treści art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nowej jednostki redakcyjnej, tj. ustępu 2. Pogląd skarżącego znajduje uzasadnienie w wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r. II OSK 88/10. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego opowiadając się za stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonych decyzji prawidłowo ustalił właściwość organów powołanych do rozpatrzenia żądań strony. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do wydania decyzji w kwestii ustalenia odszkodowania za nieruchomości, których własności pozbawiono ówczesnych właścicieli upoważnia starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. ten organ jest również właściwy do wydania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości (art. 142 ust. 1). W sprawach tych, w których aktualnym właścicielem jest gmina występuje ona jako strona postępowania i to zarówno w odniesieniu do roszczeń o odszkodowania jak i w zakresie żądania zwrotu nieruchomości. W gminach miejskich, w których nie wyodrębniono struktur powiatowych organ wykonawczy gminy (prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jeśli gmina (miasto) jako jednostka samorządu terytorialnego jest stroną takiego postępowania to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Jest oczywistym, że prezydent miasta na prawach powiatu nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony i jako organ rozpoznający tę sprawę. Zachodząca w takim przypadku kolizję ról procesowych rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 przyjmując, iż w takim przypadku prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115). Trafnie Sąd pierwszej instancji przywołał powyższą uchwałę i uznał, że sprawa została rozpoznana przez organ podlegający wyłączeniu, co stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodać nadto należy, iż w odniesieniu do spraw o zwrot nieruchomości ustawodawca w art. 142 ust. 2 u.g.n. wprost postanawia o konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcje starosty gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat. Wyłączenie to odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodanie tego przepisu do ustawy nie oznacza jednak, iż zasada wyrażona w powołanej uchwale NSA straciła aktualność i nie odnosi się do innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu występuje w podwójnej roli. W takiej sytuacji WSA w Rzeszowie zasadnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i uchylił decyzje. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.