I OSK 3151/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi T. S., D. D., B. M. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1245/11 oddalającym skargę kasacyjną T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 649/10 w sprawie ze skargi T. S., D. D., B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania; 2. zwrócić T. S., D. D., B. M. z kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (słownie: sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania. Wyrokiem z 19 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, I OSK 1245/11, oddalił skargę kasacyjną T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., II SA/Lu 649/10, w sprawie ze skargi T. S., D. D., B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia. Mając na względzie definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: "u.g.n."), nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Odwołując się do istoty współwłasności NSA stwierdził, że wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", przez co nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Pismem z 20 października 2015 r. T. S., D. D. B. M. reprezentowani przez adwokata Ja. P. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r. Jako podstawę prawną wznowienia wskazano art. 272 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz w związku z art. 21 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Wniesiono również o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku NSA z 19 października 2012 r., I OSK 1245/11 oraz uchylenie w całości poprzedzającego go wyroku WSA w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., II SA/Lu 649/10, jak i o orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z treścią art. 272 § 1 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego został wydany wyrok. Stosownie zaś do treści art. 272 § 2 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny 14 lipca 2015 r. wydał wyrok, SK 26/14, opublikowany w Dzienniku Ustaw 24 lipca 2015 r., poz. 1039, w którym orzekł, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał Konstytucyjny uznał, że sprzeczna z prawem co do zasady jest odmowa zwrotu udziału ułamkowego w nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku SK 26/14 TK stwierdził, że "podstawową przyczyną praktycznie wszystkich negatywnych decyzji i orzeczeń było literalne brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym przedmiotem zwrotu może być wprawdzie także "część" wywłaszczonej nieruchomości, ale rozumiana jako fizycznie wyodrębniony fragment części powierzchni ziemi, a nie "część idealna" (udział ułamkowy) (por. definicje ustawowe w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n.). Taka argumentacja wystąpiła m.in. w wyrokach NSA: z 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08; 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1284/10; 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1245/11; 11 września 2013 r., sygn. akt I OSK 778/08 i 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2376/12". Trybunał wymienił w swoim wyroku zaskarżony wyrok NSA sygn. akt I OSK 1245/11 sytuując go w określonej linii orzecznictwa bazującej na definicji nieruchomości nie obejmującej jej części idealnej – co w konsekwencji powodowało brak możliwości zwrotu udziału ułamkowego. TK odniósł się wprost do zaskarżonego wyroku NSA z 19 października 2012 r., I OSK 1245/11, przytaczając zastosowany w tym wyroku przez NSA argument na rzecz utrzymania dominującej wykładni art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w stosunku do możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, polegający na stwierdzeniu, że stabilność ukształtowanego na przestrzeni wielu lat orzecznictwa w zakresie wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. jest "sama w sobie wartością konstytucyjną", którą należy w dalszym ciągu kultywować i stwierdził "Równie ważne (a może nawet ważniejsze od tego aspektu formalnego zasady bezpieczeństwa prawnego) jest to, aby z systemu prawnego eliminować rozwiązania przypadkowe, niesprawiedliwe i niejasne (...). Z tego powodu wzgląd na stabilność prawa samodzielnie nie może stanowić punktu odniesienia dla oceny proporcjonalności zaskarżonego rozwiązania". Zdaniem skarżących TK w sposób jednoznaczny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie w jakim uzależnia zwrot wywłaszczonego udziału w nieruchomości od zgody pozostałych wywłaszczonych współwłaścicieli jest sprzeczny z Konstytucją RP. Oczywistą konsekwencją powyższego jest zdaniem skarżących dopuszczalność zwrotu udziału ułamkowego w nieruchomości. W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania uczestnik postępowania – L. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 280 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd wniosek odrzuci. Podkreślenia przy tym wymaga, że badanie o jakim mowa w ww. przepisie nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest bowiem stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki formalne, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. W myśl art. 276 p.p.s.a., do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania złożona w niniejszej sprawie spełnia powyższy wymóg, albowiem sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem. Zgodnie z art. 272 § 2 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, został opublikowany w Dzienniku Ustaw 24 lipca 2015 r., poz. 1039. Natomiast skarga o wznowienie postępowania została nadana w urzędzie pocztowym 21 października 2015 r. Tym samym uznać należy, że spełniony został warunek określony w art. 272 § 2 p.p.s.a. i skarga została wniesiona w terminie. Badanie pod kątem dopuszczalności wznowienia, nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie. Celem tego badania jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki, które umożliwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. Podstawą tej oceny są w zasadzie twierdzenia zawarte w skardze. Uznać zatem należy, że na wstępnym etapie sąd administracyjny odrzuca skargę o wznowienie postępowania, która w ogóle nie opiera się na żadnej z podstaw wznowienia opisanych w przepisie działu VII p.p.s.a., względnie, gdy powołana podstawa treściowo odpowiada powyższym przepisom, ale już tylko na podstawie oceny akt sprawy sąd władny jest ocenić, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia. Zgodnie z art. 280 § 1 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Sąd bada skargę o wznowienie postępowania w ograniczonym zakresie, określonym w tym przepisie, a mianowicie sprawdza i ustala, czy skarga jest wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Łączne spełnienie obu tych przesłanek stwarza możliwość rozpoznania zasadności tej skargi. Brak chociażby jednego z nich sprawia, że merytoryczne rozpoznanie sprawy jest niemożliwe. Na tym etapie badania skargi nie jest natomiast dopuszczalne badanie trafności podstaw wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 417/98 (OSNAPiUS 2000, nr 6, poz. 254), w którym stwierdzono, że odrzucenie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy nie opiera się ona na ustawowej podstawie wznowienia, a nie wtedy, gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna. W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia wskazali art. 272 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz w związku z art. 21 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 272 § 1 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W tym miejscu przypomnieć należy, że w uchwale 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010/5/81) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie. W świetle przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale stanowiska stwierdzić należy, że przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. nie zawiera ograniczeń w podstawie do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego i stanowi niejako przepis wykonawczy do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013). W wyroku z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, Trybunał Konstytucyjny uznał, że: "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Natomiast wyrokiem z 19 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny, I OSK 1245/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., II SA/Lu 649/10. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w "niedopuszczalne jest wystąpienie o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia, co wynika z konieczności wydania przedmiotu wywłaszczonego prawa i definicji działki gruntu, zawartej w art. 4 pkt 3 u.g.n.". Zatem w wyroku z 19 października 2012 r., I OSK 1245/11, został zastosowany art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., jednakże nie w tym w zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji uznać należy, że wprawdzie skarżący w skardze o wznowienie postępowania sądowego formalnie powołali ustawową podstawę wznowienia, to jednak w rzeczywistości podstawa te nie występuje. Tym samym niniejszą skargę należało uznać za niedopuszczalną z powodu braku ustawowych podstaw wznowienia (art. 281 p.p.s.a.). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi o wznowienie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.