VIII SA/Wa 784/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2010r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy G. [...] od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2010r., Nr [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] położonej w miejscowości G. - umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] marca 2010r., Nr [...], ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] położonej w miejscowości G.. Od decyzji tej odwołanie wniósł Wójt Gminy G.. Odwołujący się podniósł zarzuty naruszenia przepisów kpa i prawa budowlanego. Wniósł o oddalenie wniosku inwestora lub uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło i zważyło co następuje. Skarżący wywodzi swe uprawnienie do wniesienia odwołania z faktu, że działka nr [...], na której znajduje się budynek, o którego zmianę wystąpił H.Ś. stanowi własność Gminy G., a pan H.Ś. jest jej użytkownikiem wieczystym, działka zaś została oddana na prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie organu okoliczności te nie mają wpływu na uznanie Wójta Gminy G. za stronę postępowania. Organ podniósł, że użytkownik wieczysty ma prawo dysponować terenem przekazanym mu w użytkowanie wieczyste, tak jak właściciel, z ograniczeniami wynikającymi z art. 239 i 240 kodeksu cywilnego. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wyłącza więc uprawnienia właścicielskie gminy, z których wynikałoby jej uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu jako strona. Nadto organ zauważył, że oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej, następuje z równoczesną sprzedażą położonych na niej budynków i innych urządzeń. Ponieważ Gmina G. reprezentowana przez Wójta Gminy nie jest stroną postępowania, dlatego postępowanie należało umorzyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G. reprezentowana przez Wójta Gminy, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28, art. 24 §3, art. 26 §2, art. 75 §1, art. 76 §1 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że wyłączenie Wójta Gminy G. było zasadne, podczas gdy ww. przepisy nie powinny mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie i decyzja została wydana przez organ nieuprawniony. Nadto organ odwoławczy nie uwzględnił w sprawie całego materiału dowodowego, w tym treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G.. Dodatkowo skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 28 prawa budowlanego oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że jako właścicielowi przedmiotowego gruntu nie przysługuje jej prawo bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu (naruszenie art. 28 k.p.a.). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie jej odwołania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia z dnia [...] maja 2010r., znak [...], wydana na podstawie art. 138 § 3 k.p.a., którą umorzono postępowanie odwoławcze w wyniku rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy G. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2010r., Nr [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] położonej w miejscowości G.. Sąd zauważa, że organ administracji popełnił oczywistą omyłkę pisarską, gdyż z treści decyzji, jak i jej uzasadnienia wynika, że orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji i nie może stanowić podstawy do jej uchylenia. Zasadniczą zatem kwestią podlegającą kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z treścią którego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Artykuł ten uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie będą tu miały zastosowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2006, s. 615). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do umorzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż mamy w niej do czynienia z bezprzedmiotowością podmiotową, bowiem skarżąca Gmina G. reprezentowana przez Wójta Gminy jako wnoszący odwołanie od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2010r., Nr [...], ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego na mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] położonej w miejscowości G. - nie była stroną tegoż postępowania. Niesporna jest okoliczność, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./. Niewątpliwe jest także w sprawie, że Wójt Gminy G. na wcześniejszym etapie postępowania jako organ administracji I instancji kilkakrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy i z powodu konfliktu osobistego ze stroną postępowania administracyjnego Wójt ww. Gminy został wyłączony od prowadzenia postępowania na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2009r., znak [...], które do prowadzenia postępowania w sprawie wyznaczyło Wójta Gminy P.. W ocenie Sądu powody, dla których Wójt został wyłączony od rozpoznania sprawy uzasadniały podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Nie tylko bezsporny osobisty konflikt z wnioskodawcą ale także uporczywe nierespektowanie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji świadczy o stronniczości Wójta Gminy G.. Gdyby nie wyłączenie Wójt Gminy G. byłby nadal organem właściwym do wydania decyzji jako organ I instancji, co jednocześnie wyklucza prawo bycia stroną postępowania administracyjnego i prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że skarżąca Gmina ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu, jako, że nie spełnia wymogów art. 28 k.p.a.. Skoro bowiem na mocy art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzje o warunkach zabudowy w pierwszej instancji jako właściwy organ wydaje Wójt Gminy G., będąc organem wykonawczym Gminy, to skarżąca Gmina nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Odwołać się w tym miejscu również należy do orzecznictwa sądowego, gdzie prezentowany jest pogląd, że w przypadku, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organ ten może "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1202/90, niepubl.; uchwała 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.). Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na przepis art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazać w tym miejscu należy na prezentowany w orzecznictwie pogląd, a podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, cyt.: "organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie wyrażając interes publiczny (tu Wójt Gminy jako organ wykonawczy Gminy i zarazem reprezentujący ją na zewnątrz) nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia, ani też do upoważnienia do jej wniesienia podległej sobie jednostki, przy pomocy której wykonuje swe obowiązki." /por. postanowienie WSA Warszawie z 23 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2235/05 - nie publikowane, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istotne jest przy tym, że stanowisko to zaakceptowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 869/06 , w uzasadnieniu którego Sąd dodatkowo podkreślił, że zróżnicowana pozycja prawna gminy wyłącza możliwość równoczesnego występowania jej organów w charakterze organu pierwszej instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia /LEX nr 322777/. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, a w szczególności dotyczących decyzji organu pierwszej instancji, należy zauważyć, iż kwestia podlegająca ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie miała jedynie charakter proceduralny, co oznacza, że badana była jedynie zasadność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz związane z tym przepisem zagadnienie przypisania skarżącej przymiotu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Z tej to też przyczyny również zarzut nie rozważenia przez SKO merytorycznych uwag nie mógł zostać uwzględniony, jako, że organ II instancji nie rozstrzygał sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy pod względem merytorycznym. W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a., a to zaś uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., stąd orzeczono jak w sentencji.