II GSK 352/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. – D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 897/10 w sprawie ze skargi K. K. – D. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Sz 897/10, pozostawił bez rozpatrzenia skargę K. K. – D. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o wynikach procedury odwoławczej dotyczącej negatywnej oceny projektu zgłoszonego do konkursu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, z następującym uzasadnieniem. K. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "D." w K. złożył w dniu 28 maja 2010 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu, pod tytułem "Wzrost konkurencyjności firmy D. – K. K. – poprzez stworzenie na Wyspie W. nowych domów wypoczynkowych oraz wprowadzenie w nich innowacyjnej oferty turystycznej" w ramach konkursu RPOWZ/1.1.1/SchematA/2010/1 ogłoszonego w dniu 24 marca 2010 r. przez Zarząd Województwa [...]. Urząd Marszałkowski Województwa [...] - Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego pismem z dnia [...] września 2010 r. poinformował wnioskodawcę o odrzuceniu wniosku, z uwagi na niespełnienie wszystkich kryteriów dopuszczalności. K. K. pismem z dnia 20 września 2010 r. złożył protest, nie godząc się z odrzuceniem wniosku. Zarząd Województwa [...] pismem z dnia [...] listopada 2010 r., poinformował wnioskodawcę o odrzuceniu protestu oraz pouczył, że zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm. dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w terminie 14 dni od otrzymania rozstrzygnięcia protestu może złożyć bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę wraz z kompletną dokumentacją w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych (protestu) oraz kopię informacji o wynikach procedury odwoławczej. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., do której załączył formularz wniosku o dofinansowanie, informację o odrzuceniu wniosku, protest, rozstrzygnięcie protestu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. pozostawiając powyższą skargę bez rozpatrzenia wskazał, że skarżący do skargi wniesionej do Sądu nie załączył żadnego z załączników wymienionych w formularzu wniosku, a tym samym nie złożył ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie w rozumieniu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. K. K. – D. w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że enumeratywne wyszczególnienie kompletnej dokumentacji w sprawie obejmuje również załączniki do wniosku o dofinansowanie oraz uznanie, że załączniki te stanowią integralną część wniosku; 2. art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie będąc reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez fachowego pełnomocnika miała obowiązek dołączyć inne dokumenty niż wskazane w pouczeniu, a nadto na dokonaniu ustalenia, iż została pouczona o obowiązku dołączenia do skargi wniosku z załącznikami; 3. art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 49 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższej ustawy, nie jest dopuszczalne wezwanie strony na podstawie art. 49 p.p.s.a. do uzupełnienia wniosku o załączniki, w sytuacji gdy art. 49 p.p.s.a. nie znalazł się w dyspozycji art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawierającego zamknięty katalog wyłączeń ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków w zakresie złożenia oryginałów dokumentów oraz pogwałcenia przez Sąd zasady zaufania obywateli do państwa i prawa oraz prawa do sądu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w pouczeniu udzielonym przez organ wskazano, że do skargi należy dołączyć kompletną dokumentację w sprawie obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię wniesionego do organu środka odwoławczego oraz informację o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W pouczeniu zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. nie wskazano, że jako wniosek o dofinansowanie należy rozumieć wniosek wraz załącznikami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestia kompletności dokumentacji w rozumieniu art. 30c ustawy i kwestii pozostawienia bez rozpatrzenia była przedmiotem rozważań w uzasadnieniach rozstrzyganych już przez Naczelny Sąd Administracyjny (z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 864/10, z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1015/10). W świetle zarzutów przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odstąpienia od dotychczas przyjętej linii orzeczniczej. Zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisów ustawy z dnia 6 października 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju "W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy". Opisany w art. 30e omawianej ustawy zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a., nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach uregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy zauważyć, że ustawodawca ustanawiając w art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie jednocześnie wprowadził szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30e jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto spełniać wymogi określone w pkt 1-3 tego przepisu. To oznacza, że skarga, jak każde pismo strony, powinna zawierać elementy wskazane w art. 46 p.p.s.a. Z kolei art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z powyższymi uregulowaniami zawartymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota zagadnienia objętego zarzutem skargi kasacyjnej sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy "skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje swą definicją "warunki formalne pisma", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Istotnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale I Działu III "Pisma w postępowaniu sądowym" określają wymagania formalne jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym. Wspomniane regulacje, a także zawarte w Rozdziale II tego Działu zatytułowanego "Skarga" (np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3) wskazują, że przez "warunki formalne", o których mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46–48 i art. 57 § 1 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunki formalne", lecz pojęciem "skarga niekompletna", stanowiąc w art. 30c ust. 5 pkt 2, że wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. "Skarga niekompletna" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 tej ustawy. Skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania wymienione w art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a., a ponadto powinny być do niej dołączone odpisy (art. 47 § 1 p.p.s.a.) – jednakże braki w tym względzie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przedstawiony w cytowanym już postanowieniu z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 507/10, że przedstawione unormowania prowadzą do wniosku, że skarga, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – aby została rozpoznana przez sąd administracyjny – powinna być kompletna (a więc musi zawierać dokumentację wyraźnie określoną w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz nie może zawierać braków formalnych jako pismo procesowe (a więc musi spełniać wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a.). Różne są natomiast skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Istota zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do tego, czy stanowiący element kompletnej dokumentacji wniosek obejmuje także załączniki do niego. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że wynikający z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obowiązek wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją sprawy, ma na celu umożliwienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu kontroli oceny projektu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączone jest stosowania art. 52 – 55 p.p.s.a. Jak z tego wynika na właściwej instytucji zarządzającej lub pośredniczącej nie ciąży obowiązek przedstawienia sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę, dysponuje zatem tylko dokumentacją wniesioną przez skarżącego. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w omawianym postępowaniu nie wyłączono stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny, by mógł prawidłowo ocenić legalność zaskarżonego aktu, musi dysponować kompletną dokumentacją, która była przedmiotem oceny w toku procedury odwoławczej. Oznacza to, że wniosek o dofinansowanie, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że wraz ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skarżący nie złożył załączników do wniosku o dofinansowanie. Nie może ulegać wątpliwości, że wniosek ten powinien być kompletny. W związku z tym należało rozważyć, czy załączniki do wniosku w istocie stanowiły integralną część wniosku, a ich brak uniemożliwiał uznanie dokumentacji za kompletną. Skarżący złożył w postępowaniu konkursowym wniosek o dofinansowanie według ustalonego wzoru z załącznikami, które również były przedmiotem oceny. Istotnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek poddawany procedurze oceny jest innym wnioskiem, niż ten, o którym mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że złożenie jedynie formularza wniosku bez załączników nie może być traktowane jako złożenie kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wobec przyjęcia, że załączniki stanowią niezbędny element wniosku o dofinansowanie, którego brak prowadzi do odrzucenia wniosku, to stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że kompletna dokumentacja to wniosek o dofinansowanie (formularz wniosku) oraz załączniki wymagane przez jego złożeniu było uzasadnione. W konsekwencji Sąd prawidłowo przyjął, że skarga nie była kompletna i na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju pozostawił ją bez rozpatrzenia. Powyższe czyni chybionym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 30c ust. 2 i art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podkreślenia przy tym wymaga, że niedołączenie do skargi załączników do wniosku nie wymagało wezwania strony do uzupełnienia braków skargi ponieważ, jak to już podniesiono, w art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca zawarł odmienną regulację w porównaniu do art. 49 § 1 p.p.s.a., w świetle której braki w zakresie kompletności dokumentacji nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu art. 57 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie podlegają usunięciu (uzupełnieniu) w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju była prawidłowa i w związku z tym nie spowodowała naruszenia wymienionych norm konstytucyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, redakcja art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia pojęcia "wniosek", w kontekście określonego w tym przepisie obowiązku złożenia kompletnej dokumentacji w sprawie, a tym samym nie narusza konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do prawa. W sytuacji, gdy na skutek uchybień skarżącego jego skargę pozostawiono bez rozpatrzenia nie ma podstaw do przyjęcia, że to Sąd, stosując prawidłowo przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uniemożliwił mu realizację konstytucyjnego prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.