II GSK 802/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. spółki jawnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1618/10 w sprawie ze skargi M. spółki jawnej w K. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie z tytułu udzielenia zezwolenia na wykonanie działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. spółki jawnej w K. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Miar kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 22 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1618/10 oddalił skargę M. Sp. j. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar (dalej: organ, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nadpłaty w związku z uiszczeniem opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes Głównego Urzędu Miar po rozpatrzeniu wniosku P. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. Sp. J., z siedzibą w K., ul. [...] [...], [...] – [...] K., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w opłacie z tytułu udzielenia zezwolenia przez Prezesa Głównego Urzędu Miar na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu [...] maja 2005 r. Prezes Głównego Urzędu Miar wydał decyzje zezwalające na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych. Obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia ww. zezwoleń powstał z mocy przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441 ze zm., dalej: Prawo o miarach). Treść art. 24 ust. 1 ustawy stanowi, iż czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych oraz wynikające z wykonywania przez nie zadań przewidzianych w odrębnych ustawach, podlegają opłacie, którą wnosi wnioskodawca, ustalając we własnym zakresie ich wysokość na podstawie obowiązujących stawek. Na podstawie ustawowego upoważnienia Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. z 2004 r., Nr 229, poz 2309, dalej: rozporządzenie w sprawie opłat). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wysokość opłat za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych, na okres 12 miesięcy, wynosi dla napraw, instalacji i sprawdzania - 12 000 zł, natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ulega zwiększeniu o 150 % w przypadku zezwolenia na okres od 37 do 48 miesięcy. Podstawowym aktem normatywnym regulującym wykonywanie działalności z zakresu instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych jest Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370, z dnia 31.12.1985 r. ze zm., dalej: rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85) wprowadzające rozróżnienie czynności instalacji, naprawy oraz badania kontrolnego, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż po instalacji i każdorazowej naprawie niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego badania kontrolnego. Aktem normatywnym Rzeczypospolitej Polskiej, implementującym odpowiednie postanowienia ww. Rozporządzenia Rady, jest ustawa - Prawo o miarach oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - art. 16c ust. 1, określa jednoznacznie zakres wykonywanej działalności w ramach zezwolenia. Wydanie wnioskującemu zezwolenia rodzi obowiązek uiszczenia opłaty za całość czynności objętych zezwoleniem (instalacji lub napraw i sprawdzania). Prezes Głównego Urzędu Miar stwierdził, iż obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej i nie jest upoważniony do badania ich konstytucyjności, jak też do kwestionowania ich zgodności z ustawą, na podstawie której przepisy aktu wykonawczego zostały wydane. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., M. Sp. j., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracyjnym zwrotu żądanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno jeżeli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja była wyczerpująca. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił skarżącemu, iż kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tak więc, wniosek zawarty w skardze o "nakazanie organom administracyjnym zwrotu żądanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami" nie znajdował żadnego uzasadnienia. Istota sprawy sprowadzała się natomiast do oceny, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2005 r., opłata związana z zezwoleniem na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym powinna być określona zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat, czy też Prezes Głównego Urzędu Miar - zważywszy na to, że regulacje tego przepisu wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 5 i art. 24 a ust. 4 Prawa o miarach - powinien odstąpić od stosowania omawianego przepisu, w części w jakiej ustalał on opłatę za sprawdzanie przyrządów pomiarowych, a więc odmówić stosowania przepisu aktu wykonawczego ze względu na jego niezgodność z ustawą. WSA wyjaśnił, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, organy władzy publicznej działają na podstawie prawa oznacza to między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada także na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Sąd I instancji zaznaczył, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Brak było w ocenie Sądu I instancji, dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji były uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. WSA stwierdził, że wydanie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą, zamiast na podstawie przepisu rangi ustawowej, nie było równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymagało, iż organy administracji publicznej nie dysponowały żadnymi możliwościami pozwalającymi na odstąpienie od wydania decyzji na podstawie przepisu prawa stanowiącego element obowiązującego porządku prawnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że brak jest uzasadnionych podstaw, by stwierdzoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezgodność rozporządzenia z Konstytucją lub ustawą kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Dla przyjęcia, że naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest stwierdzenie jego oczywistości i niedwuznaczności, przy prostym zestawieniu przepisów prawa z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Nie chodzi tu natomiast o sytuacje, w których uprawniona jest różna wykładnia przepisu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro organ administracji publicznej nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa stosując przepis w wyniku jego wadliwej wykładni, to brak było podstaw do przyjęcia, by rażącym naruszeniem prawa było niezastosowanie przepisu ustawy, zamiast przepisu aktu podustawowego, którego zgodność z ustawą była wątpliwa. Podsumowując Sąd stwierdził, że w dniu ustalania wysokości opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, obowiązywał przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie przedmiotowego zezwolenia wynosiła, po uwzględnieniu zwiększenia kwotę czterdzieści dwa tysiące złotych. Obowiązujący wówczas zapis rangi podustawowej nie stwarzał organowi możliwości ustalenia opłaty w innej wysokości, gdyż miał on charakter regulacji wykonawczych w stosunku do przepisów ustawy – Prawo o miarach i wiązał w tym zakresie organ dokonujący ustalenia tej kwoty. Bez znaczenia dla oceny legalności dokonanego rozstrzygnięcia pozostawała natomiast okoliczność, czy zapis rozporządzenia, stanowiącego jego podstawę, był zgodny z przepisami prawa wyższego rzędu, gdyż to nie w gestii organu administracji jest ocena poprawności ustanowienia danego przepisu, lecz jego zastosowanie w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy. W tym kontekście w ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował rozporządzenie określające stosowne opłaty, gdyż działanie odmienne, z pominięciem zasady stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa, oznaczałoby podważenie ustalonego porządku prawnego. Skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. Sp. j. z siedzibą w K. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje, ewentualnie kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 ust 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 217 Konstytucji RP i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez ustalenie opłaty administracyjnej w niniejszej sprawie na podstawie przepisów wykonawczych wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz art. 8 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu bezpośrednio przepisów ustawy - Prawo o miarach, które nie przewidywały uiszczenia przez skarżącego opłaty za "sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym", - art. 24 ust. 2 pkt 5 Prawa o miarach w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie opłat poprzez błędne zastosowanie jego treści w odniesieniu do skarżącego i ustalenie wysokości opłaty w kwocie 42.000,00 zł w stosunku do skarżącego, podczas, gdy na dzień wydania decyzji, dyspozycja art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach obejmowała jedynie zezwolenia do wykonywania napraw i instalacji przyrządów pomiarowych" natomiast nie nakładała obowiązku ponoszenia opłaty za decyzje zezwalającą na sprawdzanie przyrządów pomiarowych, gdyż dopiero nowelizacja ustawy Prawo o miarach z dnia 29 listopada 2005 r. wprowadziła opłaty za wydanie tego typu decyzji, Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Głównego Urzędu Miar wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w ramach, której zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 217 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty administracyjnej na podstawie przepisów wykonawczych wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz art. 8 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie bezpośrednio przepisów ustawy Prawo o miarach, które nie przewidywały uiszczenia opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat poprzez błędne zastosowanie. Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są tożsame z zarzutami przedstawionymi w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie wojewódzki sąd administracyjny uznał, że organ administracji nie dopuszcza się rażącego naruszenia prawa ustalając opłatę na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat w zakresie jakim pobieranie opłat za sprawdzanie przyrządów pomiarowych przekraczało upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 a ust. 4 ustawy Prawo o miarach. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązujący wówczas zapis rangi podustawowej nie stwarzał organowi możliwości nie ustalenia opłaty za zezwolenie na sprawdzanie przyrządów pomiarowych, gdyż miał on charakter regulacji wykonawczych w stosunku do przepisów ustawy – Prawo o miarach i wiązał w tym zakresie organ dokonujący ustalenia opłaty. Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok Sądu I instancji rażąco narusza prawo tj. wymienione w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji i k.p.a., bowiem skoro ustawa Prawo o miarach nie przewidywała w omawianym okresie opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, to nie dopuszczalne było ustanowienie opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzanie przyrządów pomiarowych w przepisie wykonawczym do ustawy. Na wstępie czynionych dalej rozważań odnosząc się do zarzutu "rażącego naruszenia prawa materialnego" Naczelny Sąd Administracyjny chce podkreślić, że kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o naruszeniu prawa i oddzielnie o rażącym naruszeniu prawa. Jeżeli chodzi o naruszenie prawa, to powszechnie przyjmuje się, że może ono polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. Podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest oczywiście niesłuszne. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ma racje skarżący, że art. 217 Konstytucji RP wprowadza zasadę wyłączności ustawy w odniesieniu do nakładania podatków i danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków. Jednak w świetle niekwestionowanego stanu faktycznego, w którym orzekał Sąd I instancji, w dniu powstania opłaty za wydanie decyzji z dnia [...] maja 2005 r. zezwalającej na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym tj. [...] maja 2005 r., obowiązywał akt prawny stwarzający podstawę do ustalenia opłaty za udzielone skarżącemu zezwolenie m.in. na sprawdzanie przyrządów pomiarowych, którym było rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy(Dz. U. Nr 229, poz 2309). A zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Także zasada praworządności z art. 6 k.p.a. nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Dotyczy to wszystkich źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem organ administracji zobowiązany był do zastosowania przepisów ww. rozporządzenia, a Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organy administracji obowiązane były stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji administracyjnej o zezwoleniu na wykonywanie działalności jak i w dacie ustalenia opłaty za wydanie tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 Konstytucji RP, polegającego na nie zastosowaniu bezpośrednio przepisów ustawy, należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż do kompetencji organów administracji nie leży badanie zgodności przepisów z Konstytucją RP czy prowadzenie analizy zgodności aktów podstawowych z ustawą. Bowiem tylko Trybunał Konstytucyjny może orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie powyższe uwagi uznał, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że ustalenie przez organy administracji opłaty za udzielenie zezwolenia (m.in. na sprawdzanie urządzeń rejestrujących) na podstawie przepisu omawianego rozporządzenia w sprawie opłat, nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut rażącego naruszenia prawa pomija to, że organy administracji publicznej nie dysponują żadnymi możliwościami pozwalającymi na odstąpienie od stosowania obowiązującego przepisu prawa podustawowego, stanowiącego element obowiązującego porządku prawnego. Podsumowując, zarzut rażącego naruszenia prawa nie może być uwzględniony ponieważ za synonim rażącego naruszenia prawa uznaje się oczywistą sprzeczność decyzji z obowiązującym w chwili jej wydania, porządkiem prawnym, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodziło (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 690/09, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 876/08). Poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi odnoszą się również do drugiego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach w zw. z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, a zatem czynią go nieusprawiedliwionym. Bowiem jak słusznie zauważył Sąd I instancji bez znaczenia dla oceny legalności decyzji organów administracji w przedmiocie nadpłaty, pozostawała okoliczność czy § 9 ust.1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia stanowiący podstawę prawną tych decyzji był zgodny z ustawą Prawo o miarach, ponieważ organ administracji nie ma kompetencji do oceny poprawności ustanowienia danego przepisu, ma natomiast obowiązek jego zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy. Zatem nie narusza prawa konkluzja Sądu I instancji, że organ administracji prawidłowo zastosował rozporządzenie określające opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących, gdyż działanie odmienne oznaczało by podważenie ustalonego porządku prawnego. Jednak w tym miejscu należy zasygnalizować, że w ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu, sądy administracyjne są obowiązane do badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, jeżeli jest nim przepis podustawowy, jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, sąd administracyjny jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie skorzystał z możliwości odmowy zastosowania w sprawie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, zatem należy przyjąć, że nie dopatrzył się jego niezgodności z ustawą. Ma rację skarżąca, że w przepisie art. 24 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o miarach w brzmieniu obowiązującym do 5 października 2005 r. nie było fragmentu "oraz sprawdzania", jednak nie oznacza to, że ustawodawca nie objął opłatą czynności udzielenia zezwolenia na sprawdzanie przyrządów pomiarowych, bowiem w art. 24 ust. 1 ustawy, określono, że czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych oraz wynikające z wykonywania przez nie zadań przewidzianych w odrębnych ustawach podlegają opłacie. Jedną z czynności organów administracji miar, objętych obowiązkiem opłaty jest czynność udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia. Zakres udzielanych zezwoleń obejmuje rodzaje wykonywanych czynności w ramach udzielanego zezwolenia, a zakres wykonywanej działalności w ramach zezwolenia, które jako takie podlega opłacie, określa z art. 16 c ust. 1 ustawy Prawo o miarach. Przepis ten stanowi, że wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami okresowo, przed i po zainstalowaniu oraz po naprawie określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, jeżeli to wynika z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, wymaga uzyskania zezwolenia na wykonywanie tej działalności, zwanego dalej "zezwoleniem". Tak sformułowany zakres wykonywanej działalności objętej zezwoleniem jest zresztą zbieżny z postanowieniami Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370, z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.). Czynności wymienione w art. 16 c ust. 1 ustawy są niewątpliwie czynnościami odrębnymi, jednak konsekwencją dokonania instalacji lub naprawy jest obowiązek przeprowadzenia sprawdzania. W takim znaczeniu czynności sprawdzania są nierozerwalnie związane z instalacją lub naprawą określonych rodzajów przyrządów pomiarowych, a na podstawie udzielonego zezwolenia uprawniony podmiot będzie wykonywał też czynności sprawdzania. Przy ustalaniu opłat za uzyskanie zezwolenia należy uwzględnić całość regulacji prawnych dotyczących przyrządów pomiarowych w transporcie drogowym, bowiem jak słusznie zauważył organ odwoławczy, podstawa prawna obowiązku, zakresu i wysokości opłat nie może być ustalana w oderwaniu od innych przepisów dotyczących zezwoleń. Przepis art. 16 c ust.1 ustawy Prawo o miarach stanowi podstawę wydania zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania, a konsekwencji pobierania opłat za całość czynności podjętych przez organy administracji miar w związku z udzielonym zezwoleniem. Zatem wydanie wnioskującemu zezwolenia zgodnie z wnioskiem, (także na sprawdzanie przyrządów pomiarowych) rodziło obowiązek uiszczenia opłaty za całość czynności objętych decyzją. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana przez ustawodawcę z dniem 5 października 2005 r. zapisu art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o miarach miała jedynie charakter doprecyzowujący jego treść. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Za nadpłatę w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Zatem do nienależnego uiszczenia opłaty w niniejszej sprawie doszłoby, gdyby nie było podstawy prawnej do jej ponoszenia, a tak sytuacja w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie zachodzi. Nie sporne jest , że wspólnicy skarżącej Spółki wystąpili o udzielenie im zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym i decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uzyskali stosowne zezwolenie. Następnie uiścili opłatę za wykonane czynności urzędowe wynikające z wydanej decyzji. Należy zauważyć, że decyzji udzielającej żądanego zezwolenia skarżąca Spółka nie kwestionowała, niewątpliwie korzystając z uzyskanych uprawnień. Reasumując powyższe nie może skarżąca zasadnie twierdzić że poniesienie opłaty za uzyskane zezwolenie nie miało podstawy prawnej, a poniesiona opłata była nienależna. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z zm.).