II OSK 1968/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/09 w sprawie ze skargi B. B., B. B., P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od E. B. i M. B. na rzecz skarżących B. B., B. B., P. B. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi B. B., B. B. i P. B. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., którą organ uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku usługowego na rzecz inwestorów E. i M. B. Zaskarżony wyroku został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Starosta Sławieński udzielił E. i M. B. pozwolenia na budowę i zatwierdził projektu budowlany budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno- bytowymi na poddaszu, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w D. Na wniosek B. B., B. B. i P. B. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/06. Po ponownym rozpoznaniu odwołania inwestorów od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Skargę na tę decyzję wnieśli B. B., B. B. i P. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił skargę we własnym zakresie na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. i decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. inwestorzy wnieśli skargę, która została uwzględniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 569. 07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku B. B., B. B. i P. B. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargi B. B., B. B. i P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. i wydał zaskarżony wyrok. Uchylając decyzję organu odwoławczego Sądu pierwszej instancji stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77, 107 §3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co uzasadnia uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ponadto podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie inwestorów nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/06. Sąd pierwszej instancji uzasadniając to rozstrzygnięcie przytoczył, że organ pierwszej instancji stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę ustalił, że budynek został zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] w D., od strony budynku mieszkalnego przy ul. K. [...], który stanowi współwłasność B. B., B. B. i P. B., w taki sposób, że ściana budynku inwestorów, w której są okna i drzwi znajduje się na granicy działek inwestorów, a okapy wystają poza granice działki. Pomiędzy działką przy ul. K. a działkami inwestorów jest ciąg pieszo-jezdny, który stanowi nieruchomość gminną. Inwestorzy nie uzyskali zgody gminy na zaprojektowanie okien i drzwi w ścianie od strony tej nieruchomości. Wysokość projektowanego budynku wynosi, według projektu, 9,93 m od poziomu terenu, a wobec tego stosowanie do § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wysokość przesłaniania istniejącego budynku przy ul. K. [...], który ma okna na wysokości 1,2 od poziomu terenu przez projektowany budynek wynosi 8,73 m, co oznacza, że odległość pomiędzy budynkiem inwestorów a budynkiem przy ul. K. [...] powinna wynosić 8,73 m., z tym, że z uwagi na to, iż budynki te znajdują się w zabudowie śródmiejskiej odległość między budynkami może być pomniejszona, nie więcej jednak niż o połowę, tj. minimalna odległość wynosi 4,36 m (§ 13 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Budynek inwestorów został usytuowany w taki sposób, że największa odległość od budynku przy ul. K. [...] wynosi 6,1 m, a najmniejsza odległość wynosi 3,8 m. Ponadto pozwolenie na budowę zostało wydane niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, którą uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, stwierdził, że warunek określony w § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia został zachowany, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Analizy naturalnego naświetlenia" dotyczącej budynku przy ul. K. [...]. Natomiast kwestia sprzeczności z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego odnosi się do planowanego przeznaczenia pomieszczeń w budynku. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy odniósł się jedynie do zarzutu naruszenia § 13 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a nie uzasadnił dlaczego nie został naruszony § 12 tego rozporządzenia i czy naruszenie tego przepisu jest rażące, przy czym stanowisko organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że usytuowanie budynku inwestorów nie wpływa znacząco na warunki doświetlenia pomieszczeń na piętrze istniejącego budynku przy ul. K. [...]. Nie został jednocześnie określony charakter działki rozdzielającej (nr [...]) działki inwestorów od działki, na której jest budynek przy ul. K. [...], która określona jest jako "ciąg pieszo-jezdny", a na której istniała zabudowa gospodarcza. Nie zostało ocenione usytuowanie budynku inwestorów w stosunku do wszystkich działek sąsiednich z planowaną inwestycją, pomimo że otwory okienne, według projektu budowlanego, znajdują się nie tylko w ścianie na granicy z działką nr [...]. Skargę kasacyjną wnieśli inwestorzy E. B. i M. B. wskazując jako podstawy kasacyjne naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa, co nie zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wadliwość tej oceny polega na błędnym uznaniu, że okoliczności badane przez organ odwoławczy są niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia co do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku nie uwzględnia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Charakter działki nr [...] pomiędzy działką inwestorów, a działką, na której znajduje się budynek przy ul. K. [...], stanowiącej własność gminną, jako ciągu komunikacyjnego został wyjaśniony, co potwierdza wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...]. Natomiast co do kwestii przewieszenia balkonów i okapów w budynku inwestorów nad działką nr [...], wyrażona została zgoda przez Burmistrza Miasta Darłowa. Sąd nie uwzględnił również, że budynek został już wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, a wobec tego kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., gdyż skutków wywalonych tą decyzją nie można odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Powołując takie podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi albo o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona. W skardze kasacyjnej pomija się całkowicie to, że Sąd pierwszej instancji oceniał zaskarżoną decyzję, której wady zostały przekonywująco wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zasadnicze zagadnienie w tej sprawie sprowadza się do tego, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego i jego uzasadnienie odpowiada wymaganiom, które powinna spełniać decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie została przedstawiona jednoznaczna ocena, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem określonych przepisów prawa, a jeżeli tak to czy naruszenie tych przepisów jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analiza zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, iż nie jest jasne, czy zdaniem organu decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale naruszenie tych przepisów nie jest rażące, czy też w ocenie tego organu w ogóle nie można mówić o naruszeniu tych przepisów. Istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma odnosić się do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydawania tej decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeżeli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy naruszenie to jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dokonania takiej oceny nie może zastąpić ogólnikowe stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco prawa, gdyż nie wywołuje ona skutków nie dających się pogodzić z wymogami praworządności. Tak więc Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, iż organ odwoławczy nie dokonał oceny kwestionowanej decyzji według zasad obowiązujących w postępowaniu nieważnościowym, na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W tym kontekście należy rozpoznawać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że okoliczności badane przez organ odwoławczy są nie wystarczające do wydania rozstrzygnięcia, co nie uwzględnia całego materiału zgromadzonego w sprawie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji odnosi się nie tyle do materiału dowodowego, co do jego oceny dokonanej przez organ odwoławczy, a przede wszystkim do uzasadniania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Wskazując na naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Sąd przekonywująco uzasadnił, że organ odwoławczy nie rozpoznał prawidłowe sprawy, a wynika to zwłaszcza z uzasadnienia decyzji tego organu. Wnoszący skargę kasacyjną odwołując się do materiału dowodowego, pomijają to stanowisko Sądu, co można rozumieć tak, że ich zdaniem sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi powinien sam ocenić, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, także wówczas gdy organ nie zajął jednoznacznego stanowiska, co do tego, czy i z naruszeniem jakich przepisów została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Taki zarzut nie jest trafny i nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że kwestie usytuowania budynku inwestorów, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy odnieść do wszystkich nieruchomości, z którymi sąsiaduje nieruchomość inwestorów, a nie tylko do nieruchomości, na której znajduje się budynek przy ul. K. [...]. To, że zdaniem inwestorów charakter działki [...] stanowiącej własność gminną jest wyjaśniony, nie zmienia oceny, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma pełnych rozważań w tym zakresie, a zwłaszcza co do tego, jakie znaczenie ma to, że działka ta rozdziela nieruchomość skarżących od nieruchomości inwestorów oraz co do tego, jakie jest stanowisko właściciela działki nr [...] odnośnie usytuowania budynku inwestorów. Nie jest również w pełni zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego, że wprawdzie decyzja o pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu, ale jedynie w planowanym przeznaczeniu pomieszczeń w budynku, co nie wywołuje skutków nie dających pogodzić się z wymaganiami praworządności. Organ w ogóle nie wyjaśnił, o sprzeczność z jakimi określonymi przepisami chodzi i czy sprzeczność ta dotyczy kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest również trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. Przepis ten może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże z uwagi na nieodwracalne skutki prawne wywołane tą decyzją albo wpływ terminów, należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.). W tej sprawie, skoro nie zostało dotychczas jednoznacznie ocenione, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ani organ, ani sąd administracyjny nie mogły ocenić, czy spełniona jest przesłanka w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją o pozwoleniu na budowę. Stanowisko wnoszących skargę kasacyjną w tej kwestii nie jest konsekwentne, albowiem zasadniczo twierdzą, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a podnoszą zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., który może mieć zastosowanie wówczas, gdy są spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże z przyczyn określonych w tym przepisie nie stwierdza się nieważności, lecz że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sad Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.