I SA/Wa 1105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. O. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w L. orzeczeniem z dnia [...] września1962 r., nr [...] ustaliło odszkodowanie na rzecz H. O. i A. O. (spadkobierców byłego właściciela P. O.) za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], o pow. [...] m². Natomiast decyzją z dnia [...] lutego1963 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] września1962 r. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - po rozpoznaniu wniosku H, O, z dnia [...] maja 2000 r. - decyzją z dnia [...] października 2000r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt I SA 520/01 - Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. O. na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. uznając, że zaskarżona decyzja nadzorcza nie narusza prawa. W dniu 3 sierpnia 2009 r. (data pierwszej prezentaty) do Prezydenta Miasta L. wpłynął wniosek H. O. - sprecyzowany oświadczeniem do protokołu z dnia 15 września 2009 r. oraz pismem z dnia 24 września 2009 r. - o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] września 1962 r., nr [...], o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], o pow. [...] m². Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta L. przekazał powyższy wniosek H. O. do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury - zgodnie z właściwością. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku H. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 r., oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] września1962 r. Minister uznał, że złożony obecnie wniosek H. O. jest jego kolejnym wystąpieniem o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji odszkodowawczych – zatem niedopuszczalne jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy ponowne orzekanie w tej samej sprawie naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, co wypełniałoby przesłankę z art. 156 §1 pkt 3 kpa. Decyzja ta została doręczona H. O. i A. O. – poprzez odebranie jej przez pełnoletniego domownika. Pismem z dnia 2 lutego 2010 r. (data prezentaty) H. O. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...], wskazując, iż: "w wyrokach sądowych nigdzie nie ma wzmianki o unieważnieniu wyznaczonego odszkodowania". Dodał też, że jego matka A. O. nie żyje od 15 lat. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. Minister stwierdził, że wniosek H. O. ma na celu wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności - w trybie art. 156 § 1 kpa - decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] września 1962 r. - pomimo, iż decyzje te były już przedmiotem postępowania prowadzonego w tym samym trybie i zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt I SA 520/01 - oddalił skargę na tę decyzję. Uznał zatem, iż ponowne wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, bowiem w jego wyniku mogłaby zapaść jedynie decyzja dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z tym art. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Zastosowanie powyższego przepisu następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Inaczej mówiąc o tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów) i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym tej sprawy, co potwierdzają wyroki (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z 28.11.2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1458/99 opubl. "Glosa" 2002, nr 5, s. 47; wyrok NSA z 29.04.1999 r., sygn. akt V SA 1942/98 opubl. ONSA 2000, nr 2, poz. 76). Minister powołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.01.2008r. sygn. akt I SA/Wa 1341/07, publ. LEX nr 469531: "Jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można domagać się jeszcze raz wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności została już dokonana". Dodał, że ostateczna decyzja administracyjna pozostająca w obrocie prawnym korzysta z ochrony, a przede wszystkim zawarte w niej rozstrzygnięcie wiąże organ administracyjny, który ją wydał (art. 110 kpa). Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po wycofaniu tej decyzji z obiegu prawnego w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn. akt SA 895/81, opubl. ONSA nr 1, poz. 47, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16.01.2009r. sygn. akt II SA/GL 812/08 publ. LEX nr 519753). Organ ustosunkował się też do zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacji, że A. O. nie żyje, uznając, że nie ma to wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, które ma charakter jedynie formalny - nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wydane rozstrzygnięcie dotyczy jedynie procesowego interesu H. O. - jako wnioskodawcy wszczęcia postępowania - zaś kwestia uczestnictwa A. O. przy orzekaniu w kwestii formalnej, jak też kwestia następstwa prawnego po tej osobie, nie może zatem mieć znaczenia w sprawie. Status strony nie jest bowiem uzależniony od tego, czy dana osoba została umieszczona w rozdzielniku decyzji. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. H. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wnosząc o jej zmianę poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji lub o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że organ nie przeprowadził w ogóle postępowania zmierzającego do ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa, tylko od razu odmówił wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z zupełnie innego powodu niż te, które podniósł skarżący. Pod względem merytorycznym zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa, jednakże w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w L. z dnia [...] września 1962 r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], o pow. [...] m². Wniosek skarżącego o takiej samej treści (z dnia 18 maja 2000 r.) został już rozpoznany wcześniej i została wydana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 r. Została ona utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. – zaś skarga do Naczelnego Sąd Administracyjny została oddalona wyrokiem z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt I SA 520/01. W związku z tym drugi wniosek skarżącego o stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 nie może być skutecznie rozpoznany. Wniosek ten stanowi w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana. Decyzja taka byłaby nieważna - naruszałaby zasadę ochrony powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W związku z tym Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, iż konieczna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Takie stanowisko potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl którego, za bezprzedmiotowe uważa się postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 23.01.2003r. II SA 428/01). Jednakże mimo, iż zaskarżona decyzja jest merytorycznie prawidłowa, Sąd był zobligowany do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, że została skierowana do osoby nieżyjącej. Decyzja organu I instancji skierowana do A. O. została odebrana przez dorosłego domownika – tę samą osobę, która odebrała również decyzję skierowaną do H. O. Dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący poinformował organ o tym, że jego matka zmarła 15 lat temu. W związku z powyższym organ II instancji nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji skierowaną do osoby nieżyjącej. W tym zakresie Sąd nie mógł się zgodzić z argumentacją organu, który uznał, że fakt ten nie ma wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia - które ma charakter jedynie formalny, nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wydane rozstrzygnięcie dotyczy jedynie procesowego interesu H. O., jako wnioskodawcy wszczęcia postępowania. Kwestia uczestnictwa A. O. przy orzekaniu w kwestii formalnej, jak też kwestia następstwa prawnego po tej osobie, nie może zatem mieć znaczenia w sprawie. Status strony nie jest bowiem uzależniony od tego, czy dana osoba została umieszczona w rozdzielniku decyzji. Sąd nie podzielił tego stanowiska Ministra, gdyż w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania; nie mogą też być do niej kierowane, wydane w sprawie decyzje administracyjne. Przy czym nie ma znaczenia, jaka jest treść tej decyzji – wystarczy sam fakt skierowania jej do osoby nieżyjącej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt. I SA 2462/99 ( LEX nr 82653) oraz w wyroku z dnia 30 września 2009 r. w sprawie sygn. akt. I OSK 1429/08. Z powyższego względu Sąd uznał, że decyzje Ministra Infrastruktury naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjętą w sprawie decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 §1 pkt.1 lit c, art.152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zmianami), orzekł jak w sentencji wyroku.