I OSK 723/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1105/10 w sprawie ze skargi H. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od H. O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1105/10, po rozpoznaniu skargi H. O., stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi orzeczeniem z dnia [...] września 1962 r., nr [...] ustaliło odszkodowanie na rzecz H. O. i A. O. (spadkobierców byłego właściciela P. O.) za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], o pow. [...]m². Decyzją z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] września1962 r. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - po rozpoznaniu wniosku H. O. z dnia 18 maja 2000 r. - decyzją z dnia [...] października 2000r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt I SA 520/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. O. na ww. decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. uznając, że zaskarżona decyzja nadzorcza nie narusza prawa. W dniu 3 sierpnia 2009 r. H. O. złożył wniosek - sprecyzowany oświadczeniem do protokołu z dnia 15 września 2009 r. oraz pismem z dnia 24 września 2009 r. - o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1963 r., nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi z dnia [...] września 1962 r., nr [...], o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], o pow. [...]m². Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku H. O. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r., oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi z dnia [...] września 1962 r. Minister uznał, że złożony obecnie wniosek H. O. jest jego kolejnym wystąpieniem o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji odszkodowawczych zatem niedopuszczalne jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy ponowne orzekanie w tej samej sprawie naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, co wypełniałoby przesłankę z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta została doręczona H. O. i A. O. – poprzez odebranie jej przez pełnoletniego domownika. Pismem z dnia 2 lutego 2010 r. H. O. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że wniosek H. O. ma na celu wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności - w trybie art. 156 § 1 k.p.a. - decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi z dnia [...] września 1962 r. - pomimo, iż decyzje te były już przedmiotem postępowania prowadzonego w tym samym trybie i zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt I SA 520/01 - oddalił skargę na tę decyzję. Uznał zatem, iż ponowne wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, bowiem w jego wyniku mogłaby zapaść jedynie decyzja dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ ustosunkował się też do zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacji, że A. O. nie żyje, uznając, że nie ma to wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, które ma charakter jedynie formalny - nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wydane rozstrzygnięcie dotyczy jedynie procesowego interesu H. O. - jako wnioskodawcy wszczęcia postępowania - zaś kwestia uczestnictwa A. O. przy orzekaniu w kwestii formalnej, jak też kwestia następstwa prawnego po tej osobie, nie może zatem mieć znaczenia w sprawie. Status strony nie jest bowiem uzależniony od tego, czy dana osoba została umieszczona w rozdzielniku decyzji. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. H. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że organ nie przeprowadził w ogóle postępowania zmierzającego do ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa, tylko od razu odmówił wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważności zaskarżonych decyzji podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi z dnia [...] września 1962 r. Wniosek skarżącego o takiej samej treści (z dnia 18 maja 2000 r.) został już rozpoznany wcześniej i została wydana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. Została ona utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. – zaś skarga do Naczelnego Sąd Administracyjny została oddalona wyrokiem z dnia 3 października 2002 r., sygn. akt I SA 520/01. W związku z tym drugi wniosek skarżącego o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1963 nie może być skutecznie rozpoznany. Wniosek ten stanowi w istocie żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, iż konieczna jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Jednakże WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że mimo, iż zaskarżona decyzja, jest merytorycznie prawidłowa, to był zobligowany do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, że została skierowana do osoby nieżyjącej. Decyzja organu I instancji skierowana do A. O. została odebrana przez dorosłego domownika – tę samą osobę, która odebrała również decyzję skierowaną do H. O. Dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący poinformował organ o tym, że jego matka zmarła 15 lat temu. W związku z powyższym organ II instancji nieprawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji skierowaną do osoby nieżyjącej. Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie nie można się zgodzić z argumentacją organu, który uznał, że fakt ten nie ma wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia. Wydane rozstrzygnięcie dotyczy jedynie procesowego interesu H. O., jako wnioskodawcy wszczęcia postępowania. Kwestia uczestnictwa A. O. przy orzekaniu w kwestii formalnej, jak też kwestia następstwa prawnego po tej osobie, nie może zatem mieć znaczenia w sprawie. Status strony nie jest bowiem uzależniony od tego, czy dana osoba została umieszczona w rozdzielniku decyzji. Sąd nie podzielił tego stanowiska Ministra, gdyż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez brak odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10 podniósł, że brak dokonania czynności doręczenia decyzji administracyjnej osobie, która zmarła w trakcie toczącego się postępowania, nie będąc jednocześnie jedyną jego stroną oraz faktyczne doręczenie decyzji następcy prawnego zmarłej strony, skutkuje tym, że nie można przyjąć, aby decyzja dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również do umorzenia postępowania. Brak było też podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. w całości albo w części i orzeczenia co do istoty sprawy, gdyż po uchyleniu decyzji zapadłaby taka sama decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania z wniosku H. O. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących postępowanie organu II instancji w sytuacji skierowania decyzji organu I instancji do osoby zmarłej, w tym do nie będącej stroną. Korekta stron w tym przypadku nastąpiła poprzez wyeliminowanie takiej osoby z rozdzielnika decyzji. Należy więc uznać, że orzeczenie organu z dnia [...] marca 2010 r. zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu wyroku nie odniesiono się także do istotnej okoliczności, że A. O. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.) nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 w zw. z art.153 i art. 133 P.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on nie uzasadniony. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w całej rozciągłości popiera argumentację przedstawioną przez organy obu instancji w uzasadnieniach ich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że sprawa odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi z dnia [...] września1962 r. – została prawomocnie zakończona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt I SA 520/01. Mimo stwierdzonej powagi rzeczy sądzonej Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, gdyż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiająca wszczęcia postępowania nadzorczego została skierowana do matki skarżącego A. O., która w dacie je wydania nie żyła. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Poza sporem pozostaje okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi powaga rzeczy sądzonej, co wyklucza możliwość ponownego zbadania decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Łodzi z dnia [...] września 1962 r. pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., bo jak wyżej wskazano decyzje objęte wnioskiem skarżącego były poddane kontroli w trybie nadzorczym, zaś decyzje nadzorcze skontrolował z pod względem ich legalności Naczelny Sąd Administracyjny. W realiach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że doręczenie decyzji Organu I instancji osobie nieżyjącej nie wywołało skutków nie możliwych do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Niemożność wszczęcia postępowania nadzorczego wobec powagi rzeczy osądzonej nie powoduje żadnych negatywnych skutków dla ewentualnych następców prawnych nieżyjącej A. O. Zaś ponowne rozpatrywanie sprawy przez organy jest niecelowe z punktu widzenia ekonomii postępowania i kosztów jaki to postępowanie generuje. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skontroluje zaskarżone decyzje pod względem ich zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania od H. O. na rzecz Ministra Budownictwa