I OSK 2273/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1778/10 w sprawie ze skargi M.B., E.O. i M.P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E.O. i M.P. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł, solidarnie, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 22 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1778/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.B., E.O. i M.P., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki z [...] lipca 2010 r. nr [...]. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2010 r. nr [...]. Z akt sprawy, orzeczeń organu i Sądu oraz pism procesowych stron stan sprawy przedstawia się następująco: Przedmiotem postępowania toczącego się przed Ministrem było stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] września 1952 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa pn. [...] Sp. z o.o. Mikołów, ul. W. w części dot. przejętych na własność Skarbu Państwa 7/10 udziałów w nieruchomościach i ruchomościach, położonych w Mikołowie przy ul. W., stanowiących własność M. P. w 3/10 idealnych częściach i Waltera Besuch w 4/10 idealnych częściach. Nieruchomości położone w Mikołowie, wykazane L. [...] o łącznej powierzchni 7032 m2 oraz znajdujące się w ich obrębie maszyny, urządzenia techniczne i biurowe stanowiły, na podstawie umowy sprzedaży z [...] grudnia 1938 r., zawartej między E.R., M. P. i W.B. a J.B. (akt notarialny Rep. Nr [...]), współwłasność E.R. w 3/10 idealnych częściach, M. P. w 3/10 idealnych częściach i W.B. w 4/10 idealnych częściach. Tego samego dnia – [...] grudnia 1938 r. – została założona spółka z ograniczoną odpowiedzialnością potwierdzona aktem notarialnym Rep. Nr [...]) pn. [...] (R.H.B. [...]), której udziałowcami zostali W.B., O.R. i K. P., a wkłady wnieśli w postaci części wierzytelności. Spółka prowadziła działalność na nieruchomościach przy ul. W., a 31 stycznia 1939 r. E.R., M. P. i W.B. zawarli ze spółką umowę najmu nieruchomości i znajdujących się w ich obrębie maszyn, urządzeń technicznych i biurowych. [...] listopada 1940 r. drogą uchwały Zgromadzenia Wspólników, za zezwoleniem Prezesa Rejencji, wydanego na podstawie rozporządzenia z 31 stycznia 1940 r. w sprawie zabezpieczenia prawidłowego rozwoju gospodarki terenów wschodnich wcielanych do Rzeszy, umową z [...] listopada 1940 r. Spółka z o.o. [...] została przekształcona w spółkę otwartą prawa niemieckiego [...] (Rep. Nr [...]). Przekształcenia tego dokonali J.B., W.B., O.R., K. P., E.R., M. P. (akta rejestrowe spółki, zezwolenie Prezesa Rejencji na przekształcenie, bilanse, wpis do R.H.A. [...], wyciąg z Kuriera Publicznego do Dziennika Urzędowego Szefa Rządu w Katowicach), a wspólnikami nowej spółki zostali W.B., M. P. i E.R. Zarządzeniem Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Katowicach z [...] listopada 1946 r. przedsiębiorstwo pn. [...] sp. z o.o. Mikołów ul. W. zostało umieszczone w wykazie przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa, opublikowanym w Śląsko-Dąbrowskim Dzienniku Wojewódzkim Nr 32 z 25 listopada 1946 r. Orzeczeniem Nr [...] z [...] lutego 1948 r. Minister Przemysłu i Handlu stwierdził przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa, w tym przedsiębiorstwa pn. [...] Spółka z o.o. Orzeczeniem z [...] września 1952 r., Minister Przemysłu Maszynowego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zatwierdził protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r., który stał się integralną częścią orzeczenia z [...] lutego 1949 r. Skutkiem tego orzeczenia wraz z przedsiębiorstwem przeszły na własność Państwa m.in. nieruchomości i ruchomości stanowiące na mocy umowy z 27 grudnia 1938 r. współwłasność M. P. 3/10 i W.B. 4/10. Podstawę prawną orzeczenia z [...] lutego 1949 r. o przejęciu przedsiębiorstwa stanowił art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), zaś orzeczenia z [...] września 1952 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przyjmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.). W postępowaniu nadzorczym kryterium oceny orzeczenia z [...] września 1952 r. o zatwierdzeniu protokołu było ustalenie przez organ nadzoru czy mienie, z którego korzystało znacjonalizowane przedsiębiorstwo, a znacjonalizowane w ramach przedsiębiorstwa, było niezbędne do tego funkcjonowania przedsiębiorstwa i stanowiło jego składnik majątkowy. Stanowisko Ministerstwa Gospodarki w obu kwestiach jest twierdzące, stąd jego decyzje – wskazane na wstępie – którymi nie stwierdził nieważności orzeczenia z 1952 r., uznając, że nie naruszało ono rażąco prawa. Minister nie miał wątpliwości co do tego, że nieruchomości w Mikołowie przy ul. W. miały, w dacie wejścia w życie ww. ustawy nacjonalizacyjnej z 3 stycznia 1946 r. charakter przemysłowy, zaś wszelkie urządzenia służyły prowadzonej w przedsiębiorstwie produkcji, zatem zarówno nieruchomości – budynki administracyjne, gospodarcze, hala produkcyjna, jak i wszelkie maszyny i urządzenia były niezbędne do funkcjonowania przedsiębiorstwa stanowiły jego składnik majątkowy, podlegały zatem regulacji ustawy. Spór między organem a skarżącymi sprowadzał się do tego, że Minister stwierdził, że zarówno nieruchomości, stanowiące uprzednio własność E.R., M. P. i W.B., na skutek przekształcenia polskiej spółki prawa handlowego w niemiecką spółkę osobową, umową z [...] listopada 1940 r. zostały na mocy tej umowy, wniesione jako aport do nowej spółki, podczas gdy skarżący wykazywali, że brak jest na to dowodów, zaś wbrew twierdzeniu Ministra, takie wniesienie własności do Spółki na mocy umowy z [...] listopada 1940 r. nie miało miejsca. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po wyjaśnieniu uprawnień wynikających z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, omówieniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, roli organu nadzorczego i przesłanek nieważności stwierdził, że istotą sporu jest prawidłowość znacjonalizowania wraz z przedsiębiorstwem nieruchomości i ruchomości i uznał, że w tym zakresie stanowisko organu nadzoru jest przedwczesne, jako podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, na czym polega zasada dwuinstancyjności i jaka jest rola organu II instancji i stwierdził, że z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem rolą tego organu nie jest tylko kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, zaś postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie stanowi od tej zasady wyjątku. W sprawie zatem – podkreślił Sąd – Minister orzekając w drugiej instancji powinien był nie tylko merytorycznie sprawę rozpatrzyć, ale ustosunkować się przekonywująco do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a temu Minister uchybił. Sąd stwierdził, że Minister zupełnie pominął milczeniem kwestię skutecznego przeniesienia własności nieruchomości, nie odniósł się do kwestii takiego dowodu jak bilans spółki, kwestionowanego we wniosku, nie ustosunkował się też do zarzutów dotyczących udziałowców nowej spółki. Brak odniesienia się do tych zarzutów Sąd uznał za niewskazanie czy czynności zmierzające do wydania orzeczenia z [...] września 1952 r. i jego treści stanowi zaprzeczenie lub nie stanu prawnego sprawy istniejącego w dacie jego wydania. Reprezentowany przez radcę prawnego, Minister Gospodarki wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze Minister zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewykazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich względów Sąd I instancji uznał, iż dostrzeżone przez niego wątpliwości co do okoliczności faktycznej oraz dwóch dokumentów uzasadniały stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż mogły mieć one wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 3 ust. 1 i 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą nacjonalizacyjną" w związku z § 75 ust. 2 i 3 i § 75a ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem wykonawczym", poprzez stwierdzenie naruszeń przez organ przepisów postępowania na skutek dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów prawa materialnego odnoszących się do istoty niniejszej sprawy, podczas gdy odmienna, prawidłowa wykładnia ww. przepisów prawa materialnego uzasadniałaby przyjęcie, że wątpliwości, o których mowa w zarzucie opisanym w pkt 1, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co uzasadniałoby przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, 3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania, aby organ wyjaśnił wątpliwości podnoszone przez skarżących odnośnie zapisu umowy z [...] listopada 1940 r. mówiącego, iż jedynymi udziałowcami przedsiębiorstwa: [...], spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Mikołowie, są stawający [...] E.R., [...] M.P. oraz [...] W.B.", podczas gdy skarżący stoją na stanowisku, że w świetle dostępnych dokumentów dwie pierwsze z wymienionych udziałowcami takimi nie były, czym wobec wpisania ww. osób przez sąd rejestrowy do właściwego rejestru – R.H.A. [...], obligowałby organ do działania poza zakresem jego właściwości rzeczowej. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 3 ust. 1 i 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w związku z art. 82, 102 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), zwany dalej: "k.h.", poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że nieruchomości i ruchomości stanowiące własność wspólników spółki jawnej będącej właścicielem nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, które są wykorzystywane i funkcjonalnie związane z tym przedsiębiorstwem nie stanowią składników należących do tego przedsiębiorstwa, które przechodziły na własność Państwa na podstawie ww. przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż takie nieruchomości i ruchomości należy uznać za składniki należące do przedsiębiorstwa, niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania i realizowania potrzeb produkcyjnych, które przechodziły na własność Państwa na podstawie ww. przepisów ustawy nacjonalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że rolą organu rozpoznającego sprawę w II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, wyjaśnienie zatem jej wszystkich istotnych okoliczności. Rację także ma Wojewódzki Sąd, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest odstępstwem od ww. zasady obowiązującej w postępowaniu odwoławczym, różni się od tego postępowania tym tylko, że w drugiej instancji działa ten sam organ. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd podkreślił, że w postępowaniu drugoinstancyjnym organ je prowadzący jest obowiązany wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, aby móc odpowiedzieć na zarzuty odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie. Strona ma prawo oczekiwać na ustosunkowanie się do jej argumentów, odpowiedzi na nie, wyjaśnienie dlaczego nie ma racji, organ zatem ma obowiązek dania wyrazu w decyzji tym oczekiwaniom. Wyjaśnienie staranne, wnikliwe sprawy ma znaczenie także dla sądu administracyjnego, kontrolującego orzeczenia, bowiem rozpoznanie skargi sprowadza się w istocie do tego, która strona ma rację w sporze. Załatwienie zatem przez organ sprawy administracyjnej co do jej istoty polega na wydaniu takiego rozstrzygnięcia, oczywiście zgodnego z przepisami, które nie pozostawia wątpliwości co do tej zgodności. Postępowanie prowadzone przez Ministra Gospodarki było postępowaniem nadzorczym, którego przedmiotem była ocena orzeczenia Ministra Przemysłu Maszynowego wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] września 1952 r., zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1949 r. przedsiębiorstwa pn. [...] sp. z o.o. Mikołów, ul. W., które zostało znacjonalizowane. Kwestią sporną w sprawie, jak podniesiono wyżej, właściwie jedyną istotną, jest czy na własność Państwa mogły przejść nieruchomości i ruchomości, na których i przy pomocy których przedsiębiorstwo prowadziło działalność gospodarczą. Nie ma kwestii spornej co do tego, że na własność Państwa mogło przejść tylko mienie należące do nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, takie stanowisko zostało już wyrażone w orzecznictwie. W postępowaniu zatem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r. ocenie organu podlegało, czy dokumentacja pozwala na uznanie, że zasadnie przejęto na rzecz Państwa całe mienie przedsiębiorstwa, w tym zakwestionowane przez skarżących. Minister Gospodarki stanął na stanowisku, że w związku z przekształceniem, ustanowionej w 1938 r. spółki z o.o. polskiego prawa handlowego, w niemiecką spółkę jawną, co miało miejsce w 1940 r., mienie Spółki z o.o. przeszło na własność nowej spółki, gdyż zostało wniesione do niej jako aport przez wspólników przekształcających spółkę, a będących współwłaścicielami mienia nieruchomego i ruchomego, które najmowała od nich Spółka z o.o. Zdaniem Ministra wynika to z umowy o przekształceniu Spółki z [...] listopada 1940 r., a także bilansu Spółki. Takiemu stanowisku Ministra strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzuciła, że z protokołu zgromadzenia wspólników – tak dokument jest nazywany – z [...] listopada 1940 r. wynika jedynie, że nieruchomości i położone na nich magazyny i urządzenia zostały przeniesione do nowej spółki, zatem, że klauzula miała charakter jedynie zobowiązujący, a do jej wykonania konieczne było zawarcie umowy rozporządzającej, a takiego dokumentu nie ma, nie może być nim też bilans, w którym niczego nie wyszczególniono, zaś w księdze wieczystej wpisy prawa własności nie zostały zmienione do lat 90-tych. Przypomnieć należy, że postępowanie jakie prowadził Minister Gospodarki było postępowaniem nadzorczym, w którym organ oceniał, czy dokumentacja sprawy uzasadniała wydane w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie. Badanie to miało miejsce pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a przede wszystkim wskazanej w pkt drugim, tj. rażącego naruszenia prawa. Minister uznał, że taką wadą orzeczenie z 1952 r. nie jest dotknięte, wyjaśniając, iż mienie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, tak nieruchomość, jak i budynki urządzenia i maszyny na niej się znajdujące, miało charakter przemysłowy i służyło wyłącznie do prowadzenia przez Spółkę działalności produkcyjnej. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że Minister, rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie odniósł się szczegółowo do wszystkich jego zarzutów. Mając na uwadze charakter postępowania z tego wniosku można uznać, że było to naruszenie przepisów o postępowaniu odwoławczym, z którym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest tożsamy. Jednak naruszenie takie może być podstawą do uchylenia decyzji, ale tylko wówczas, jeżeli taki brak decyzji, takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", tylko pod tym warunkiem pozwala na uchylenie decyzji. Prawdopodobieństwo, takiego wpływu na wynik sprawy powinno być przez sąd wyjaśnione, bowiem samo tylko stwierdzenie, że organ uchybił przepisom nie jest wystarczające. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd nie wyjaśnił jaki wpływ i czy istotny na zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra miało uchybienie polegające na nieodniesieniu się szczegółowym do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczących tego czy mienie, z którego korzystała Spółka mogło być znacjonalizowane, wobec treści umowy z [...] listopada 1940 r. Jak powiedziano wyżej, organ administracji jest obowiązany tak prowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie, aby w razie kontroli nie było wątpliwości co do tego, która ze stron – organ czy skarżący – ma rację. Z zaskarżonych decyzji Ministra wynika, że mimo, iż można jej zarzucić naruszenie na jakie wskazał Wojewódzki Sąd, nie narusza ona prawa, bowiem materiał dowodowy dawał podstawę do takiego rozstrzygnięcia jakie organ wydał, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia wyjaśnia dlaczego takie właśnie zapadło. Z akt wynika, że Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością polskiego prawa handlowego została przekształcona w niemiecką spółkę jawną. Wspólnikami spółki z o.o. byli: współwłaściciel mienia – nieruchomego i ruchomego – na którym spółka prowadziła działalność, na podstawie umowy dzierżawy oraz małżonkowie współwłaścicielek mienia. Natomiast wspólnikami Spółki prawa niemieckiego byli wyłącznie współwłaściciele mienia, z którego korzystała ta spółka. Z takich ustaleń, opartych na dokumentach sprawy Minister, w postępowaniu nadzorczym, miał pełne podstawy uznać, iż orzeczenie z 1952 r. nie naruszało rażąco prawa, zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy przedsiębiorstwa. Wady zatem, tj. pewne braki uzasadnienia decyzji nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną należało zatem uwzględnić, a wobec tego, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa orzec na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a.