II GSK 1336/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Zdzisław Sadurski (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1461/10 w sprawie ze skargi K. W. - wspólnika spółki cywilnej P. U.-H. "A.-T." s.c. S. W., K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. W. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1461/10, w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nałożył na K. W., wspólnika spółki cywilnej P. U.-H. "[...]" S. W., K. W. karę pieniężną w kwocie 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 i lp. 1.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w dniu kontroli drogowej ([...] października 2009 r.) spółka cywilna P.U.H. "[...]" wykonywała transport drogowy, a pojazdem kierował S. W. K. W. nie posiadał żadnego dokumentu uprawniającego do wykonywania transportu drogowego. Dalej organ podał, że każdy z przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, której przedmiotem działalności jest wykonywanie transportu drogowego, musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu. Podmiotem kontrolowanym nie jest spółka cywilna, lecz wspólnicy (przedsiębiorcy), natomiast licencja jest dokumentem potwierdzającym uprawnienia o charakterze osobistym i nie rozciągają się one na osoby trzecie. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że K. W. nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Podniósł też, że spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej. Podmiotowość prawną posiadają jej wspólnicy i zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej: u.s.d.g.) to oni są przedsiębiorcami. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że licencja jest uprawnieniem osobistym wspólnika, więc stroną postępowania w sprawie niezgłoszenia pojazdu do licencji był S. W., zaś stroną postępowania w sprawie nieposiadania licencji był K. W. Były to dwie sprawy administracyjne, które rozstrzygnięto oddzielnymi decyzjami skierowanymi do każdego ze wspólników. Nałożenie kary pieniężnej na jednego wspólnika za niezgłoszenie pojazdu do udzielonej licencji, a na drugiego za nieposiadanie licencji, nie było sprzeczne z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d., ponieważ podmiotem, wobec którego przeprowadza się kontrolę, jest każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy (w stanie faktycznym sprawy każdy wspólnik spółki cywilnej). Mimo że organ sporządził jeden protokół kontroli drogowej, w istocie miały miejsce dwie różne kontrole, dwóch odrębnych podmiotów wykonujących przewóz drogowy. W związku z tym, ograniczenie wynikające z art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. należało odnieść do każdej kontroli, każdego wspólnika oddzielnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. K. W. wniósł o uchylenie w całości obu decyzji wydanych w sprawie, wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji i obciążenie organu kosztami postępowania. W odpowiedzi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 152 uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję poprzedzającą i stwierdził ich niewykonalność, jak również na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wiadomo mu z urzędu, iż w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2418/10 rozpoznawanej w tym samym dniu (1 lutego 2011 r.) w aktach administracyjnych znajduje się decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na S. W., wspólnika "[...]" s.c (za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji), i decyzja utrzymująca ją w mocy. Decyzje zostały wydane w oparciu o ustalenia tej samej kontroli drogowej z [...] października 2009 r. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, jednakże nie podzielił wszystkich wyrażonych w niej poglądów. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej są ci wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, którzy wykonywali przewóz drogowy z naruszeniem przepisów u.t.d. Postępowanie powinno się toczyć z udziałem wszystkich wspólników. W sprawie organ wskazywał, że w chwili kontroli był wykonywany transport drogowy rzeczy przez wspólników spółki cywilnej P.U.H. "[...]" – S. i K. W. Nie budziło wątpliwości organu, że tylko K. W. był stroną postępowania administracyjnego. Mając na uwadze ten fakt Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pozbawienie S. W. prawa uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a..), co skutkowało uwzględnieniem skargi. Tym niemniej niezasadne było stanowisko skarżącego, że licencja udzielona jednemu wspólnikowi spółki cywilnej uprawnia pozostałych do wykonywania transportu drogowego (Sąd powołał pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08). Formułując wskazania odnośnie dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ do ponownego rozpatrzenia całokształtu sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań i procedury administracyjnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie tegoż wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, powinien brać udział wspólnik spółki cywilnej, który powyższą licencję posiada i którego wyżej wymieniona decyzja nie dotyczy, a w rezultacie uznanie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej, organ wnoszący tę skargę stwierdził, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzieloną licencją, nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawienia do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z osobą, której udzielono licencji. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył też, że nie ulega wątpliwości, iż w spółce cywilnej przedsiębiorcą jest każdy wspólnik, a nie spółka. W rezultacie decyzja nakładająca karę pieniężną powinna dotyczyć wspólników wykonujących zadanie przewozowe z naruszeniem przepisów, a nie każdego z nich. S. W. posiadał licencję, toteż nie ma powodu, aby był stroną postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Należy przede wszystkim podkreślić, że skarga kasacyjna nie została uwzględniona tylko dlatego, że jej zarzuty nie zostały właściwie sformułowane. Ograniczają się do drugiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i są skierowane wyłącznie przeciwko stanowisku Sądu, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za brak wymaganej licencji powinien brać udział także ten wspólnik spółki cywilnej, który powyższą licencję posiada, i którego decyzja nakładająca karę nie dotyczy. Wnoszący skargę kasacyjną poszukuje uzasadnienia dla swoich zarzutów w uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, w której Sąd zajął stanowisko, że wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania odpowiedniej licencji przez każdego ze wspólników. Skarżący kasacyjnie wywodzi z tego, że skoro przedsiębiorcą jest każdy ze wspólników z osobna, to każdy z nich z osobna odpowiada za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów prawa, a zatem każdy z nich podlega odrębnie ukaraniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnoszący skargę kasacyjną wyprowadził ze wspomnianej uchwały NSA z 15 października 2008 r. całkowicie błędne wnioski. Stanowisko NSA co do tego, że każdy ze wspólników spółki cywilnej, w ramach której jest wykonywany transport drogowy, musi posiadać licencję na wykonywanie tego transportu, wcale nie oznacza zanegowania wspólnego ich działania w tym zakresie. Uznania, że skoro każdy z nich musi posiadać odrębną licencję, to w istocie każdy ze wspólników z osobna wykonuje transport drogowy. W konsekwencji każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu. Warto mieć na uwadze, że spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. Dlatego też, każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki przysługuje przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wyznaczonymi treścią jej zarzutów nie może wypowiedzieć się w tej sprawie co do dalszych konsekwencji zajętego stanowiska. Organy (i ewentualnie później Sąd pierwszej instancji) powinny je jednak rozważyć i wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując tę sprawę. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.