VI SA/Wa 2418/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S.W. wspólnika spółki cywilnej P.U.H "[...]" s.c. S.W., K.W. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Decyzja ta wydana została w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. w miejscowości R., z której sporządzony został protokół nr [...]. S.W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych nie wynika oby postanowienie to zostało zaskarżone. Wnioskiem z dnia 25 maja 2010 r. S.W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. Podnosił, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej utd), gdyż w wyniku jednej kontroli nałożono kary pieniężne w wysokości 16000 zł wszczynając dwa postępowania przeciwko obu wspólnikom spółki cywilnej, z których jeden nie był stroną postępowania w sprawie objętej niniejszym wnioskiem, czym naruszony został art. 28 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie bezsporny jest fakt, iż kontrolowany przewóz wykonywali Pan S.W. i K.W. wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. Powyższe potwierdzają zaświadczenie o dokonaniu zmiany do ewidencji działalności gospodarczej oraz umowa spółki cywilnej. Odnosząc się do brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ wskazał, że przedsiębiorcami są poszczególni wspólnicy, nie zaś sama spółka. Jednakże prowadząc działalność gospodarczą w oparciu o umowę spółki cywilnej, wspólnicy tej spółki (przedsiębiorcy) zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w określony sposób. Każdy wspólnik spółki cywilnej wykonującej działalność w zakresie transportu drogowego zobowiązany jest uzyskać licencję. Powyższe wynika z faktu, iż licencja jest uprawnieniem osobistym, ma postać decyzji administracyjnej kierowanej do konkretnego adresata. Zdaniem organu nie ulega również wątpliwości, iż Pan S.W. legitymował się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...]. Ustalono również, iż ww. przedsiębiorca nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Jednocześnie organ I instancji uzyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] informację, z której wynika, iż Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał licencję nr [...] dla Przedsiębiorstwa "[...]" s.c. S.W.. Jednakże ww. przedsiębiorca dokonał zgłoszenia kontrolowanego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy dopiero w dniu 18 listopada 2009 r., a więc już po kontroli drogowej. A zatem zgłoszenia do posiadanej licencji mógł dokonać wyłącznie Pan S.W.. Natomiast kara nałożona na jego wspólnika – K.W. została nałożona prawidłowo. Uprawnienie do wykonywania transportu drogowego, jest uprawnieniem osobistym i musi legitymować się nim każdy wspólnik spółki cywilnej. Decyzja o nałożenie kary pieniężnej kierowana jest wówczas do tego konkretnego wspólnika spółki cywilnej, który takiego uprawnienia nie posiada. Powołując art. 92 ust. 2 pkt 1 utd organ wskazał, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej. W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli drogowej organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość podmiotowa tj. tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków nie może być kwestionowana. W konsekwencji kara została zasadnie nałożona na Pana S.W. za niezgłoszenie do posiadanej przez niego licencji pojazdu, którym wykonywał wraz ze wspólnikiem przewóz drogowy. Tymczasem wspólnik - Pan K.W. nie posiadał licencji, a więc uprawnienia osobistego i w konsekwencji została na niego nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W rezultacie na każdego ze wspólników została oddzielnie nałożona kara pieniężna po 8000 złotych za niedopełnienie obowiązków. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie można mówić o nałożeniu w wyniku jednej kontroli kary pieniężnej w wysokości 16000 złotych, gdyż ww. kary nie podlegają sumowaniu. Bowiem na każdego wspólnika nałożono po 8000 złotych za niedopełnienie obowiązków wynikających z uprawnienia o charakterze osobistym. Skarżący – S.W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności, zdaniem skarżącego organ nie rozstrzygnął zarzutów podniesionych we wniosku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. powołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując m.in., że "możliwość wyboru różnych interpretacji przepisu prawa materialnego i przyjęcie jednej z nich nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Postawienie takiego zarzutu musi być związane z przepisem, którego treść nie budzi żadnych zastrzeżeń". Powołując art. 92 ustawy o transporcie drogowym organ wywodził, że zgodnie z tym przepisem karze podlega każdy, kto wykonuje przewóz drogowy oraz każdy kto wykonuje inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Zdaniem organu jedna kontrola na drodze może skutkować wszczęciem postępowań w stosunku do kilku podmiotów. Może się zatem zdarzyć sytuacja, w której w oparciu o jedną kontrolę wydanych zostanie kilka odrębnych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W ocenie organu ograniczenie polegające na tym, iż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć 15 000 zł w odniesieniu do jednej kontroli drogowej ma zastosowanie do kary pieniężnej nałożonej na jeden podmiot. Oznacza to, iż suma kar pieniężnych nałożonych za poszczególne naruszenia na jeden podmiot nie może przekroczyć 15 000 zł. Nie oznacza to natomiast, iż suma kar pieniężnych nałożonych w ogóle w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 15000 zł, bowiem taka interpretacja byłaby sprzeczna z innymi przepisami zawartymi w ustawie o transporcie drogowym. Przykładowo organ powoływał art. 93 ust. 8 utd statuujący możliwość wszczęcia postępowania także wobec podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem. Organ wywodził, że warunkiem koniecznym do powstania odpowiedzialności administracyjnej po stronie podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem jest ustalenie, że okoliczności sprawy i materiał dowodowy jednoznacznie świadczą o tym, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Redakcja tego przepisu wskazuje, że w razie spełnienia przesłanki wpływu lub zgody na powstanie naruszenia, kara pieniężna może być nałożona zarówno na podmiot realizujący przewóz drogowy, jak i na spedytora, załadowcę itd. Dlatego zdaniem organu interpretując treść art. 92 ustawy o transporcie drogowym należy dojść do wniosku, iż przepis ten ogranicza wysokości kar pieniężnych nałożonych na jeden podmiot za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej do kwoty 15 000 zł. Ograniczenie to nie ma natomiast zastosowania do sumy kar pieniężnych nałożonych w oparciu o jedną kontrolę na wszystkie podmioty, które dopuściły się naruszeń. Organ podkreślał, że w przedmiotowej sprawie na każdego ze wspólników nałożono karę pieniężną po 8 000 zł za niedopełnienie obowiązków wynikających z uprawnienia o charakterze osobistym. Bowiem każdy ze wspólników spółki cywilnej powinien posiadać licencję i zgłosić do niej pojazd, którym spółka wykonuje przewóz. Każdy ze wspólników z osobna ponosi odpowiedzialność za to, iż nie posiada licencji. Podkreślenia wymaga, iż odpowiedzialność ta nie ma charakteru solidarnego, bowiem kara pieniężna nakładana jest za brak uprawnienia o charakterze osobistym. Każdy wspólnik spółki cywilnej wykonującej działalność w zakresie transportu drogowego zobowiązany jest uzyskać licencję. Kara pieniężna została zasadnie nałożona na Pana S.W. za niezgłoszenie do posiadanej przez niego licencji pojazdu, którym wykonywał wraz ze wspólnikiem przewóz drogowy. Tymczasem wspólnik – Pan K.W. nie posiadał licencji, a więc uprawnienia osobistego i w konsekwencji została na niego nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. W rezultacie na każdego ze wspólników została oddzielnie nałożona kara pieniężna po 8000 złotych za niedopełnienie obowiązków. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie można mówić o nałożeniu w wyniku jednej kontroli kary pieniężnej w wysokości 16000 złotych, gdyż ww. kary nie podlegają sumowaniu. Na każdego wspólnika nałożono po 8000 złotych za niedopełnienie obowiązków wynikających z uprawnienia o charakterze osobistym. Wobec powyższego organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W sprawie nie zachodzi także żadna z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wywiódł S.W. (skarżący) zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1) ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 z późn. zm.), gdyż w wyniku jednej kontroli nałożono kary pieniężne w wysokości 16.000,00 zł., wszczynając 2 postępowania przeciwko obu wspólnikom spółki cywilnej naruszając w ten sposób art. 92 ust. 1 i 2 wystawy o transporcie drogowym, z których jeden ze wspólników nie był w ogóle kontrolowany i jako wspólnik spółki cywilnej nie był stroną postępowania w sprawie objętej niniejszą skargą, czym naruszony został przepis art. 28 kpa. Skarżący podnosił m.in., że interpretacja art. 92 ust. 1 pkt 1 utd przytoczona przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest błędna i wywiedziona wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. Zdaniem skarżącego zapis art. 92 utd nie wymaga żadnej interpretacji, jest czytelny i oczywisty, zaś decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego rażąco narusza ten przepis. Skarżący podkreślał, że w związku z jedną kontrolą wszczęto i prowadzono dwa postępowania ministracyjne przy czym oba postępowania dotyczyły wspólników tej samej spółki cywilnej. Okoliczność ta zdaniem skarżącego stanowi o kolejnym naruszeniu praw tj. art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż stroną tego postępowania winni być obaj wspólnicy, skoro z unormowania tych przepisów wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli oraz, aby nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy. W każdym z tych postępowań nie brał udziału drugi wspólnik, gdyż nie został o postępowaniu zawiadomiony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazać też należy, że jak wynika z przedstawionych sądowi w niniejszej sprawie akt administracyjnych w wyniku tej samej kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. i w oparciu o protokół kontroli nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], którą nałożył na S.W. i K.W. wspólników spółki cywilnej P.U.H "[...]" karę pieniężną w wysokości 8850 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy, nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał tę decyzję w mocy. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oświadczył, iż decyzja ta nie była przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie wskazać należy, że sądowi z urzędu wiadomo, iż w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1461/10 rozpoznawanej również w dniu 1 lutego 2011 r. w aktach administracyjnych znajduje się decyzja wydana w wyniku tej samej kontroli drogowej z dnia [...] października 2009 r. tj. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nakładająca na K.W. wspólnika spółki cywilnej P.U.H "[...]" karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymująca ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie poglądy sformułowane w niniejszej skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela. Przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy pogląd jest ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie został wyrażony m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1411/09 (LEX nr 582711). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 173/09 wskazał, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust.1 utd są ci wspólnicy spółki cywilnej (przedsiębiorcy), którzy wykonywali przewóz drogowy z naruszeniem warunków ustawy o transporcie drogowym. Z kolei w wyroku z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1137/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stronami postępowania przed organami administracji publicznej, którego przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na jednego ze wspólników spółki cywilnej, a więc kary ściśle związanej z prowadzoną wspólnie przez przedsiębiorców działalnością gospodarczą powinno toczyć się z udziałem wszystkich wspólników. W rozpatrywanej sprawie organ wskazywał, że w chwili kontroli był wykonywany transport drogowy rzeczy przez wspólników spółki cywilnej P.U.H "[...]" K.W. i S.W.. Właśnie na tej podstawie organ nałożył karę na wspólnika spółki cywilnej S.W.. Nie budzi wątpliwości, że stroną niniejszego postępowania administracyjnego był wyłącznie S.W.. Przenosząc powyższe, na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że pozbawienie K.W. prawa uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżona decyzją należy postrzegać w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującego uwzględnieniem przez sąd administracyjny skargi na podstawie art. 145 § 1 lit b) p.p.s.a. Jednocześnie należy podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08, OSPIKA 2009, z.2 poz. 17 niezasadny jest pogląd skarżącego, że licencja udzielona jednemu ze wspólników spółki cywilnej uprawnia pozostałych wspólników do wykonywania transportu drogowego. Przeciwne stanowisko wyraził w przytoczonej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto Sąd nie odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne na tym etapie postępowania, zwraca uwagę, że wywody organu dotyczące wykładni art. 92 utd są sprzeczne z literalnym brzmieniem tego przepisu, jak też z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że; "Analizując treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli". Podobne poglądy wyrażone zostały m.in. w sprawach IIGSK 1049/08, II GSK 1091/08, IIGSK 941/08, II GSK 175/08. Rzeczą organu będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a, natomiast o niewykonywaniu uchylonych decyzji - na podstawie art. 152 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w sentencji.