II GSK 557/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 496/10 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Op 496/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2010 r., w przedmiocie postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym w pkt 1: uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2: określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w pkt 3: zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej A. R. kwotę 200 złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. R. M., reprezentujący firmę A. – S., działający z upoważnienie Prezydenta Miasta O. w imieniu Gminy O., wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg w O. o uzgodnienie lokalizacji projektowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. D. [...] w O. Do wniosku dołączono mapę projektowanej inwestycji z wyszczególnieniem zakresu ingerencji w pas drogowy. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O., zezwolił Gminie O. na lokalizację w pasie drogowym ul. D., stanowiącej ciąg drogi gminnej nr [...] projektowanego przyłącza kanalizacji, zgodnie z załącznikiem mapowym wraz z zachowaniem określonych w niej warunków. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podniósł, że przyłącze kanalizacji sanitarnej do budynku, jako urządzenie niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może być zlokalizowane w pasie drogowym, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Organ I instancji stwierdził, że przejście poprzeczne projektowanym przyłączem pod jezdnią i chodnikiem ul. D. (na odcinku pomiędzy granica pasa drogowego, a komora przewiertową), winno być wykonane metodami nienaruszającymi ich struktury, gdyż roboty drogowe zostały wykonane w 2008 r. i znajdują się w okresie gwarancji, a ponadto w rejonie tym występuje duże natężenie ruchu drogowego. W ocenie Miejskiego Zarządu Dróg, podany w decyzji sposób odtworzenia konstrukcji nawierzchni drogi, gwarantuje prawidłowe jej użytkowanie i w znacznym stopniu zapobiegnie szybkim deformacjom pasa drogowego po rozkopach związanych z ułożeniem w nim przyłącza kanalizacyjnego. Mając na uwadze generalny zakaz zawarty w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wyjaśnił, iż nie zezwolił na rozkopanie jezdni oraz chodnika dla ułożenia rur ochronnych na istniejących sieciach telefonicznych, bowiem dodatkowe rozkopanie jezdni oraz chodnika przyczyniłoby się do uszkodzenia drogi i zmniejszenia jej trwałości. Organ podał również, że strony nie zostały zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a., gdyż w prowadzonym postępowaniu nie zostały zebrane żadne nowe dowody, z którymi strony mogłyby się zapoznać przed wydaniem decyzji. W zaskarżonej decyzji zawarto pouczenie, że wywołuje ona skutki prawne pod warunkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 39 ust. 3a w/w ustawy lub zgłoszenia robót budowlanych, po uprzednim uzgodnieniu z zarządcą drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. R. od decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną na wydaną na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu, wyjaśniło, że stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uznania określonego podmiotu za stronę jest ustalenie istnienia związku między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną tego podmiotu. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 39 ust. 1, 3, 3a i art. 40 ustawy o drogach publicznych wyjaśniając, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, pomimo generalnego zakazu, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 w/w ustawy), za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż stroną postępowania w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyłącznie wnioskodawca - tj. inwestor (właściciel) przedmiotowego obiektu budowlanego lub urządzenia, którego prawa i obowiązki zostają ukształtowane decyzją zezwalającą na lokalizację. W przedmiotowej sprawie właścicielem urządzeń - części kanalizacji sanitarnej - umieszczonych w pasie drogowym, będzie Gmina O. Skarżąca natomiast wywodzi swoją legitymację do wniesienia odwołania z faktu dysponowania prawami rzeczowymi do nieruchomości położonej przy ulicy D. [...]. Z przepisów ustawy o drogach publicznych nie można wyprowadzić interesu prawnego przysługującego osobom posiadającym własność czy użytkowanie wieczyste działek sąsiednich do tego pasa, powyższe odnosi się także do strony odwołującej się. Przedmiotowa decyzja nie wpływa, bowiem na jej sytuację prawną, jako współwłaściciela działki nr [...] i posadowionego na niej budynku, gdyż z decyzji tej nie wynikają dla niej żadne prawa bądź obowiązki. Skoro skarżąca A. R. nie jest inwestorem, nie posiada przymiotu strony, a tym samym nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem SKO okoliczności, na które powołuje się skarżąca dotyczą jej interesu faktyczne, nie zaś prawnego, a także uprawnień, dla których dochodzenia właściwe jest postępowanie przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Z uwagi na okoliczność, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję podniósł, iż zaskarżona do sądu decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, nie można odmówić przymiotu strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji w pasie drogowym oprócz inwestora także i właścicielowi nieruchomości, na której będzie realizowana ta inwestycja, co do lokalizacji której wypowiedział się organ. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, w tym załącznika mapowego do decyzji I instancji, nie wynika, że planowana realizacja inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej nastąpi jedynie w pasie drogowym ulicy D. w O. i że decyzja lokalizacyjna odnosi się tylko do działki będącej drogą gminną. W rozstrzygnięciu Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O. zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ul. D. (działka nr [...]) stanowiącej ciąg drogi gminnej – przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku przy ulicy D. [...], jak to pokazano na załączniku mapowym, dodając, iż załącznik ten (Nr [...]) stanowi integralną cześć decyzji. Oznacza to, że decyzja lokalizacyjna o przebiegu instalacji sanitarnej odnosi się zarówno do nieruchomości drogowej (działka nr [...]), jak i do innej nieruchomości (działka nr [...] – przyległa do pasa drogowego) a zaznaczonej na mapce, stanowiącej, jak orzeczono, integralną część decyzji organu I instancji. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], zaznaczonej jako teren realizacji planowanego przedsięwzięcia. A. R. powołując się na akt notarialny z dnia [...] lipca 2003 r. twierdzi, że przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie, zakończone wydaniem zezwolenia na lokalizację inwestycji na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych. Wskazana okoliczność powoduje, że ma ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powyższej kwestii lokalizacji inwestycji na jej działce, jeżeli okoliczność ta zostanie potwierdzona w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem ewentualna ostateczna decyzja będzie miała bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną. SKO wątpliwości odnoszących się do samej lokalizacji planowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej nie wyjaśniło, przyjmując, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wystąpiło ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: prawa materialnego: - art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stroną w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym oprócz inwestora jest właściciel nieruchomości sąsiedniej; prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. umarzającej postępowanie odwoławcze, albowiem postępowanie zakończone wydaniem zezwolenia na lokalizację inwestycji w postaci kanalizacji sanitarnej na podstawie art. 39 ustawy o drogach publicznych dotyczyło, oprócz pasa drogowego (działka nr [...]) także nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...] położonej w O. przy ulicy D., stanowiącej współwłasność odwołującej się - Pani A. R. - na skutek czego Pani A. R. posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym, legitymuje się statusem strony; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. przy stwierdzeniu naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 138 kpa, podczas gdy, w istniejącym stanie sprawy, organ administracyjny wykonał wszystkie niezbędne czynności postępowania administracyjnego i wydał decyzję w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco poczynione ustalenia faktyczne i prawne; - art. 153 p.p.s.a., przez związanie organu administracyjnego nietrafnymi wskazaniami, co do dalszego postępowania, tj. nakazania zbadania lokalizacji planowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej i ustalania statusu Pani A. R. jako strony postępowania, pomimo że nie istnieje konieczność prowadzenia tego rodzaju działań, gdyż stan sprawy pozwala na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesiona skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06). Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., podnosząc w ramach podstawy określonej w pkt 1 przywołanego przepisu naruszenie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną jego wykładnię, w ramach zaś podstawy określonej w pkt 2, naruszenie przepisów art,. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a. Z analizy treści wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, sposobu ich sformułowania oraz uzasadnienia, jasno i wyraźnie wynika, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy istotą sporu prawnego jest kwestia dotycząca odpowiedzi na pytanie odnośnie strony (stron) postępowania o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym, tj. w postępowaniu regulowanym przepisami art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec tak podstawionych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza zaś wspólnej dla nich wszystkich argumentacji rysującej, jako istotę sporu w sprawie, wskazane wyżej zagadnienie, zarzuty te, można i należy więc rozpoznać łącznie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 przywołanej ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednak, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak wynika z ust. 3 art. 39, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W decyzji tej, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (ust. 3a art. 39). Z przywołanej regulacji wynika, iż na jej gruncie, atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ustawodawca przyznaje inwestorowi, który w trybie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie, jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz zawartych w niej pouczeń odnośnie konkretnych i jasno sprecyzowanych zobowiązań, których zrealizowanie stanowi warunek konieczny rozpoczęcia robót budowlanych. Z przywołanej regulacji jednocześnie nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor, o którym w przepisach tych wprost jest mowa, był przyznany, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, przymiot strony. Stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, zdeterminowanych treścią wydanego w niej rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawnej, stwierdzić należy, że o ile źródłem interesu prawnego inwestora do wydania - w rezultacie rozpoznania jego wniosku - decyzji lokalizacyjnej jest konkretny przepis prawa materialnego (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), zastosowanie którego bezpośrednio kształtuje sytuację prawną tego podmiotu, to tego rodzaju źródło interesu prawnego, w odniesieniu do innych, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie istnieje. Stanowi to konsekwencję tego, że jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter złożony, składający się z kliku etapów. Zostały one wyraźnie wyodrębnione na gruncie przepisów art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Wynika z nich jednoznacznie, że decyzja lokalizacyjna, wydana w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a przywołanej ustawy ma charakter techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych, jakie powinna spełniać inwestycja (por wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II GSK 416/080. W złożonym postępowaniu, stanowi ona wyłącznie przesłankę (podstawę) rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym to zajęciu mowa jest w art. 40 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1097/08; wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 380/08). Z regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że dysponując decyzją lokalizacyjną, tylko wnioskodawca, tj. inwestor z wniosku którego wydana została decyzja lokalizacyjna i wszczęte zostało postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, może domagać się uczynienia zadość jego żądaniu w przedmiocie wydania, następczej, w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego, jako strony postępowania w złożonej, kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 9/08). Prawny obowiązek jego uzyskania, warunkujący rozpoczęcie robót budowlanych nakłada bowiem, treść, adresowanego do inwestora (wnioskodawcy), pouczenia zawartego w decyzji lokalizacyjnej (art. 39 ust. 3a pkt 1). W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której został urządzony pas drogowy, w odniesieniu do którego, na wniosek inwestora, podejmowana jest decyzja o zlokalizowaniu w nim obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tym samym, stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji w spornej w sprawie kwestii dotyczącej strony (stron) postępowania regulowanego w przepisie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych, uznać należy za nieprawidłowe. Nie stwierdzając w rozpoznawanej sprawie naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., postanowił rozpoznać skargę A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. W świetle powyżej przedstawionych argumentów stwierdzić należy, że skarga ta nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 orzekł, jak w sentencji.