I OSK 639/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 601/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę kasacyjną Postanowieniem z 28 grudnia 2010 r., II SA/Łd 601/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Łódzkiego Kuratora Oświaty z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne, po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać: 1) oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) określenie odpowiednio typu i rodzaju szkoły lub placówki oraz daty rozpoczęcia jej funkcjonowania, w przypadku liceum profilowanego - profili kształcenia ogólnozawodowego, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazw zawodów, w jakich szkoła będzie kształcić, zgodnych z nazwami zawodów występujących w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1, lub klasyfikacji zawodów i specjalności ustalanej na potrzeby rynku pracy przez ministra właściwego do spraw pracy; 3) wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych, c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) statut szkoły lub placówki; 5) dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce; 6) zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 w przypadku szkoły podstawowej oraz gimnazjum, a także w przypadku szkoły ponadgimnazjalnej ubiegającej się o nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działalności (art. 82 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). W myśl art. 82 ust. 3a ustawy o systemie oświaty zaświadczenie o wpisie do ewidencji, o którym mowa w ust. 2b i 3, zawiera: 1) nazwę organu, który dokonał wpisu do ewidencji szkoły lub placówki; 2) datę i numer wpisu do ewidencji; 3) nazwę oraz odpowiednio typ i rodzaj szkoły lub placówki; 4) osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę; 5) adres szkoły lub placówki; 6) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazwy zawodów, w jakich szkoła kształci; 7) w przypadku liceum profilowanego - nazwy profili kształcenia ogólnozawodowego, w jakich szkoła kształci. Osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w ust. 1 i 1a, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio (art. 82 ust. 5 ustawy). Ewidencję szkół i placówek poszczególnych typów i rodzajów prowadzą zatem jednostki samorządu terytorialnego, do których zadań własnych należy prowadzenie takich szkół i placówek zgodnie z art. 5 ustawy. Prowadzenie ewidencji należy do zadań przypisanych przez ustawę wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, staroście bądź marszałkowi województwa (art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty). Ustawa ani żaden akt wykonawczy nie określają wzoru ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Z uwagi na konieczność wydania zaświadczenia o wpisie, obejmującego dane określone w ust. 3a art. 82 ustawy, jest jednak oczywiste, że powinna ona obejmować, m.in. adres szkoły. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] stycznia 2009 roku Starosta Zgierski dokonał wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat Zgierski, pod nr ew. [...] Zaocznej Policealnej Szkoły Logistyki "[...]" w Zgierzu - szkoły ponadgimnazjalnej - szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w trybie zaocznym w zawodzie technik logistyk 342 [04]. W ewidencji został wskazany adres prowadzenia powyższej szkoły: Zgierz, ul. [...]. Kwestią sporną jest natomiast odmowa dokonania zmiany we wpisie do ewidencji szkół i placówek prowadzonej przez Starostę Zgierskiego poprzez dodanie w ewidencji dodatkowego adresu; Łódź, ul. [...]. Miejsce prowadzenia szkoły lub placówki to przede wszystkim adres, pod którym szkoła (placówka) będzie działać. Ponadto z art. 82 ust. 2 pkt 3 wynika, że wnioskodawca powinien opisać warunki lokalowe prowadzenia działalności, które będą odpowiadały standardowi ustalonemu w komentowanym przepisie. Potwierdzeniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy są m.in. opinie właściwego inspektora sanitarnego oraz Państwowej Straży Pożarnej. Z art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy wynika, że zastosowanie w tych przepisach liczby pojedynczej miejsca prowadzenia szkoły, (adresu) prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewidział dla jednej szkoły kilku miejsc jej prowadzenie, kilku adresów. Jest to niewątpliwie uregulowanie, wynikające jednoznacznie z obowiązującego prawa. Gdyby ustawodawca zakładał posiadanie przez szkołę kilku adresów jej prowadzenia, wskazałby to wprost. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne, że miejsce prowadzenia szkoły musi spełniać określone ustawą warunki. Oznacza to, iż zgłoszenie do ewidencji szkół niepublicznych powinno zawierać opis dla każdej z tych szkół warunków lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia przez daną szkolę zajęć dydaktyczno-wychowawczych (lit. a), realizację innych zadań statutowych (lit. b) i bezpieczne higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. W sytuacji bowiem, gdy te warunki nie są spełnione organ jednostki samorządu terytorialnego może odmówić wpisu do ewidencji. Powyższe nie oznacza jednak, że w celu spełnienia tych warunków szkoła powinna posiadać kilka miejsc jej prowadzenia, kilka adresów, a tym bardziej miejsc położonych poza ustalonymi granicami działania organu ewidencyjnego – jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Jednostka samorządu terytorialnego prowadzi ewidencję szkół działających na terytorium tej jednostki, realizując przy tym zadania oświatowe (zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej) – art. 5a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa twierdzenie, że jednostka samorządu terytorialnego prowadząca ewidencję szkół może wykraczać poza swoje terytorium. W skardze kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata zaskarżyła powyższy wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie norm prawa materialnego: - art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną interpretację i przyjęcie, iż na ich podstawie nie ma możliwości wskazania dla jednej szkoły kilku miejsc jej prowadzenia, adresów; - art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 5a ust. 2 tej ustawy i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie na ich podstawie, że nie ma możliwości dopisania adresu prowadzenia zajęć dydaktycznych, które znajduje się poza terytorium danej jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone orzeczenie narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię przytoczonych przepisów art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 5a ust. 2 ustawy o systemie oświaty i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. Po pierwsze, nie można wywodzić z przytoczonych przepisów, że szkoła może posiadać tylko jedno miejsce prowadzenia wszystkich zajęć dydaktycznych. Nadto nie należy utożsamiać miejsca prowadzenia szkoły (siedziba szkoły) oraz miejsc, w których prowadzone mają być zajęcia - w szczególności praktycznej nauki zawodu. Tak też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 20 stycznia 2010 r., IV SA/Wr 398/09. Także z przytoczonych regulacji art. 5a ust. 2 u.s.o. i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy u.s.p. nie można wywieść, iż dana jednostka samorządu terytorialnego prowadząca ewidencję szkół może wykraczać poza odpowiednie terytorium. Przepisy te odnoszą się bowiem wprost do zadań publicznych w zakresie edukacji publicznej, przez co należy rozumieć prowadzenie szkół publicznych przez jst. Natomiast, co też wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w skarżonym orzeczeniu, żaden przepis nie określa wzoru ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Brak jest zatem podstaw do odmowy dokonania wpisu w ewidencji Starostwa Powiatowego w Zgierzu zgodnie z wnioskiem skarżącego. Jako zgodną z przytoczoną regulacją uznać należy możliwość zmiany wskazania miejsca prowadzenia zajęć (zmiana dotyczyła dodatkowego miejsca, obok dotychczasowego zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w Zgierzu, prowadzenia zajęć - pracownie i laboratoria specjalistyczne przeznaczone do kształcenia w zawodzie technik logistyk). Jednocześnie nie należy traktować tej zmiany jako zmiany miejsca prowadzenia szkoły, gdyż zmiana dotyczy jedynie wskazania miejsca prowadzenia zajęć praktycznych, a siedziba szkoły pozostaje na terenie Powiatu Zgierskiego i mieści się przy ul. [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 cytowanej ustawy w związku z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. c oraz art. 82 ust. 5 u.s.o. organ prowadzący szkołę zapewnia warunki działania szkoły, wskazuje miejsce jej prowadzenia, które, w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe, umożliwia realizację praktycznej nauki zawodu oraz ma możliwość dokonania zmiany miejsca prowadzenia zajęć. W żaden sposób ze wskazanych przepisów nie wynika brak możliwości zmiany wpisu poprzez dodanie nowego miejsca prowadzenia zajęć, nawet jeśli znajduje się ono poza obszarem organu ewidencyjnego. Istota sporu dotyczy odróżnienia faktycznego prowadzenia zajęć od technicznej czynności ewidencyjnej, jaką jest zmiana wpisu. Organ odmawiając dokonania zmiany we wpisie funkcjonującej szkoły z uwagi na obszar swojego działania, utożsamia decyzję z odmową prowadzenia zajęć, gdyż w jego ocenie, jak można wnioskować treści skarżonego rozstrzygnięcia, brak wpisu w postaci dodania adresu dla pracowni uniemożliwia jej wykorzystanie przez szkołę. Podkreślenia wymaga fakt, iż wpis zmiany nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny (por. wyrok WSA w Krakowie z 18.12.2007 r., III SA/Kr 271/07, M. Pilich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2009, s. 765). Potwierdzeniem tej tezy jest fakt, że samo zgłoszenie zmiany i uzyskanie wpisu nie musi mieć miejsca przed zaistnieniem tejże zmiany. Zgodnie z treścią art. 82 ust. 5 u.s.o., osoba prowadząca szkołę zgłasza zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu w terminie 14 dni, liczonych od zaistnienia zmiany. Natomiast przepisy dotyczące rejestracji szkoły stosuje się odpowiednio, a nie wprost. Uznanie przez organ w przedmiotowej sprawie, iż koniecznym dla prowadzenia zajęć jest uzyskanie zmiany we wpisie w postaci dodania kolejnego adresu prowadzenia zajęć skutkowałoby w konsekwencji o uznaniu konstytutywnego charakteru wpisu. Taki wniosek nie wynika w żadnej mierze z przepisów wskazanych jako podstawa wydanego wyroku. Na gruncie niniejszego postępowania nasuwa się pytanie, czy zasadne jest żądanie wskazania każdego miejsca prowadzenia zajęć, gdy siedziba szkoły jest określona i się nie zmienia. Zgodnie z programem nauczania dla zawodu technik logistyk (nr 342[04]/T, SP/MENiS/2004.07.20, s. 76), przyjętym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu, na podstawie którego odbywa się kształcenie w ww. szkole, część zajęć praktycznych może odbywać się w wybranych przedsiębiorstwach, a nie w specjalistycznym laboratorium. Okoliczność ta nie wymaga zgłoszenia do organu ewidencyjnego, pomimo faktu powadzenia zajęć dydaktycznych w tak określonym miejscu - przedsiębiorstwie. Stosując nomenklaturę przedstawioną w programie nauczania dla zawodu technik logistyki - zgłoszone miejsce prowadzenia zajęć w Łodzi przy ul. [...] jest "specjalistycznym laboratorium logistyczno–spedycyjnym". Przykładowo, dla zawodu technik ochrony fizycznej osób i mienia takim miejscem "specjalistycznym" dla przeprowadzenia zajęć praktycznych jest strzelnica. Czy zatem miejsce prowadzenia zajęć praktycznych w postaci strzelań przeprowadzanych na strzelnicach, analogicznie do przedmiotu niniejszego postępowania, należy zgłaszać do organu prowadzącego ewidencję jako miejsce prowadzenia szkoły? A co w sytuacji, gdy na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego nie ma odpowiedniej strzelnicy, a znajduje się ona na terenie jednostki sąsiedniej? Przy uznaniu, iż: 1) konieczne jest uzyskanie wpisu do ewidencji zmiany adresu prowadzenia zajęć strzelania dla możliwości ich przeprowadzenia, a 2) organ ewidencyjny kierujący się wyłącznie zasięgiem terytorialnym swojego działania, odmówi dokonania zamiany we wpisie - w praktyce ograniczy to prowadzenie kształcenia w zawodzie wyłącznie do tych jst, na terenie których są odpowiednie obiekty. Zapewnienie warunków realizowane być może właśnie poprzez wynajęcie odpowiedniego obiektu, ale niekoniecznie, tak jak wynika to z skarżonych rozstrzygnięć, z ograniczeniem do obszaru działania organu ewidencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Z art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że należy odróżniać między adresem szkoły, a miejscem, w którym są lub mają być wykonywane zadania statutowe szkoły. Pod tym pierwszym pojęciem należy rozumieć siedzibę szkoły, a więc miejsce prowadzenia szkoły. Szkoła może mieć tylko jeden adres i to znajdujący się na obszarze właściwości miejscowej organu ewidencyjnego. Wynika to jednoznacznie z art. 5a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 5-6 u.s.o. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.s.o. "Kurator oświaty (...) wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa". Gdyby więc przyjąć, że szkoła może mieć kilka adresów na terenie różnych województw, to nadzór nad nią byłby sprawowany przez kilku kuratorów, co jest sprzeczne z powszechnie przyjmowanym założeniem, że nadzór może być sprawowany tylko przez jeden organ. Temu rozumowaniu nie przeczy również treść art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 u.s.o., ponieważ przepisy te normują dwie odrębne kwestie. Pierwszy z nich określa, jakie dane podlegają zgłoszeniu do ewidencji. Drugi natomiast wskazuje na obligatoryjne elementy składowe zaświadczenia o wpisie do ewidencji. Wynika z niego jednoznacznie, że zaświadczenie takie nie musi wskazywać miejsc, w których szkoła prowadzi działalność dydaktyczną. Natomiast pojęcie "miejsce wykonywania zadań statutowych szkoły" służy do określenia miejsca, gdzie są prowadzone przez szkołę zajęcia dydaktyczno-wychowawcze i inne zadania statutowe. Tych miejsc może być zresztą kilka, co nie zmienia faktu, że nadzór nad taką szkoła będzie sprawowany przez kuratora właściwego ze względu na miejsce prowadzenia szkoły, czyli jej siedzibę (adres). Wreszcie, przytoczone przez skarżącego przepisy art. 5a ust. 2 u.s.o. i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. stwierdzają jednoznacznie, że do zadań własnych powiatów z zakresu oświaty należą zadania o ponadgminnym charakterze, które jednocześnie nie mają znaczenia regionalnego lub ponadregionalnego. Dowodzi to tezy przeciwnej, niż podniesiona przez skarżącego, że starosta nie może wpisać do ewidencji jako miejsca prowadzenia szkoły, siedziby, która leży na terenie innego powiatu, bo byłoby to działanie podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości. Tymczasem jednym z filarów, na którym opiera się zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest nałożenie na organy obowiązku przestrzegania swojej właściwości z urzędu, najczęściej pod rygorem nieważności aktu lub czynności podjętych przez organ niewłaściwy, por. np. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując, podmiot prowadzący szkołę ma obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmian dotyczących miejsc prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych (art. 82 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o.), co nie oznacza jakichkolwiek zmian w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji odnośnie adresu szkoły. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.