II SA/Ke 724/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.W. na pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy naliczenia urlopu wypoczynkowego i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy postanawia: odrzucić skargę. W dniu 25 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wpłynęła skarga K. W. na "decyzję" Komendanta Powiatowego Policji w J. z dnia [...] utrzymującą w mocy "decyzję" tego samego organu z dnia [...] w przedmiocie odmowy naliczenia 45 niewykorzystanych dni urlopu wypoczynkowego. W skardze tej skarżący domagał się zasądzenia na jego rzecz kwoty 5296 zł, stanowiącej należność za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w J. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie drogi dwuinstancyjności postępowania, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] poinformował skarżącego, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego ustala się w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku. Z kolei w piśmie z dnia [...] powtórzył swoje dotychczasowe argumenty dotyczące odmowy naliczenia żądanej liczby dni urlopu i wypłaty ekwiwalentu za jego niewykorzystanie. Ponadto dodał, że pierwsze z opisanych pism stanowiło akt administracyjny o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo przed sądami administracyjnymi, a w związku z tym nie został przez skarżącego wyczerpany tryb zaskarżenia tych aktów wskazany w art. 52 § 3 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 maja 2010r. skarżący skierował do Komendanta Powiatowego Policji w J. raport "w sprawie niezgodności z przepisami Ustawy o Policji i Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Dziennik Ustaw z 2002r. Nr 81 poz.740 z dnia 7 czerwca 2002r. naliczania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy dla funkcjonariuszy zwalnianych ze służby na podstawie art. 115a Ustawy o Policji." W odpowiedzi na powyższe, K. W. otrzymał pismo datowane na dzień 2 czerwca 2010r., podpisane przez Komendanta Powiatowego Policji w J. informujące, że "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym zgodnie z art. 115a Ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. ze zmianami." W dniu 21 czerwca 2010r. K. W. skierował do Sądu Rejonowego w J. pozew o "zasądzenie od pozwanego (...) naliczenia 45 niewykorzystanych dni kalendarzowych urlopu", a postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn. akt IVP 24/10, Sąd ten stwierdził swą niewłaściwość i sprawę przekazał do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym Komendantowi Wojewódzkiemu Policji. Z kolei postanowieniem z 21 września 2010r., Komendant Wojewódzki Policji przekazał sprawę Komendantowi Powiatowemu Policji w J.. Pismem z 7 października 2010r. skierowanym do K. W., Komendant Powiatowy Policji w J. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 2 czerwca 2010r. i podkreślił, że wyliczenie ekwiwalentu było prawidłowe, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i dlatego nie ma podstaw do spełnienia żądania naliczenia 45 niewykorzystanych dni kalendarzowych urlopu i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w kwocie 5.296 zł. z należnymi odsetkami. Ze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wynika, że K. W. zaskarża opisane wyżej pismo z dnia 7 października 2010r., "utrzymujące w mocy" stanowisko wyrażone w piśmie z 2 czerwca 2010r. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że rozpoznanie sprawy funkcjonariusza Policji o roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych należy do właściwości organu administracyjnego, który załatwia sprawę w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. II SA 2591/01, LEX 121906). Rozróżnić przy tym należy czynność organu rozstrzygającą o prawie lub braku prawa do świadczenia wynikającego ze stosunku służbowego, która powinna mieć charakter decyzji administracyjnej, od czynności wypłaty świadczenia, która ma charakter techniczny (zob. uzasadnienia do postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Bk 533/10 oraz do wyroku NSA z dnia 24 marca 2010 r. I OSK 1576/09 dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłaszcza w przypadku sporu o prawo do świadczenia – tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - wyłącznie decyzyjna forma jego rozstrzygnięcia gwarantuje stronie wszechstronne rozpoznanie sprawy w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, a następnie prawo zaskarżenia do sądu. W rozpatrywanej sprawie nie może być wątpliwości, że żądanie z jakim wystąpił K. W. do Komendanta Powiatowego Policji w J. dotyczyło jego należności pieniężnych za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, które - zdaniem skarżącego - zostały mu naliczone w zaniżonej wysokości. W związku z powyższym organ winien był rozpatrzyć jego wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a za rozpatrzenie tego roszczenia we właściwej formie nie można uznać stanowiska wyrażonego przez Komendanta Powiatowego Policji w J. w zaskarżonych pismach, które nie mają cech decyzji administracyjnych; pismo z 2 czerwca 2010r. ma charakter wyłącznie informacyjny i nie zawiera indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zaś pismo z 7 października 2010r. - wymaganego w takich decyzjach pouczenia, czy i w jakim trybie służy stronie odwołanie (art. 107 § 1 kpa). W sprawie nie został zatem wydany akt, na który zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Nie można się przy tym zgodzić z organem, że pismo Komendanta z 2 czerwca 2010r. stanowi akt administracyjny w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w stanie faktycznym sprawy organ winien był rozstrzygnąć wniosek K. W. w formie decyzji administracyjnej. Udzielenie informacji traktować należy w takim przypadku jako uchylenie się organu od załatwienia sprawy, co uprawnia stronę do złożenia, po wyczerpaniu procedury przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi na bezczynność organu. Dlatego wniesioną skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podkreślenia także wymaga, że nawet jeśliby uznać za decyzję administracyjną ostatnie z wymienionych pism, tj. z dnia 7 października 2010r. (mimo braku stosownego pouczenia), to i tak skarga byłaby niedopuszczalna z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.