II SA/Bk 533/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy p o s t a n a w i a odrzucić skargę Raportem z dnia 03 lipca 2009 r. M. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2000, 2001, 2004 i 2006. Pismem z 07 lipca 2009 r. nr [...] organ wskazał, iż zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 06 kwietnia 1990 r. o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby – nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata kalendarzowe. Wskazano, że skoro rok 2009 był ostatnim rokiem służby wnioskodawcy, to prawo do ekwiwalentu przysługiwało jedynie za lata 2007 – 2009. Wnioskiem z 04 maja 2010 r. M. S. zwrócił się ponownie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r. w sprawie K 1/08 (Dz. U. Nr 34, poz. 190), który wszedł w życie 08 marca 2010 r. Pismem z [...] czerwca 2010 r. nr [...] organ wskazał, że przedmiotowy wyrok, stwierdzający niekonstytucyjność regulacji art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - ograniczającej prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do trzech ostatnich lata kalendarzowych – wywiera skutki na przyszłość. Oznacza to, że wszystkie czynności podjęte przez organ w czasie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu pozostają w mocy, a mogą być wzruszone wyłącznie przy zastosowaniu odpowiednich procedur, których uruchomienie nie może się odbywać z urzędu. Wskazano, że skoro wnioskodawca odszedł ze służby przed wydaniem przez TK powoływanego wyroku, jego skutki nie mają do niego zastosowania. Skargę na powyższe pismo złożył do sądu administracyjnego M. S. zarzucając naruszenie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z 06 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r. w sprawie K 1/08. Wniósł o uchylenie czynności materialno - technicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] czerwca 2010 r. Wskazał na art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż brak jest podstaw do wypłaty należności wnioskowanych przez skarżącego, bowiem utrata mocy obowiązującej przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie dotyczącym prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i sformułowania "nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata kalendarzowe" nastąpiła 08 marca 2010 r., zaś skarżący został zwolniony ze służby w lipcu 2009 r., czyli pod rządami przepisów, które wówczas obowiązywały. Organ wniósł o odrzucenie skargi jako spóźnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jednak z przyczyn innych niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Stosunek służbowy funkcjonariusza publicznego ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, charakteryzującego się podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Przesądzone zostało w orzecznictwie sądowym, że sprawy ze stosunku służbowego normowanego ustawą z 06 września 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym przez właściwe organy służby mundurowej. Jak wskazał SN w wyroku z 05 września 1991 r. (I PRN 39/91, OSP 1992/5/118) nasilenie pierwiastków władczych w stosunkach służbowych jest tak wielkie, że regulacje z zakresu prawa pracy są mniej przydatne od regulacji administracyjnoprawnych. Dlatego też stosunki służbowe funkcjonariuszy mają charakter administracyjnoprawny. Konsekwencją tego jest pozostawienie sporów powstałych na tle administracyjnoprawnych stosunków podporządkowania w gestii organów służbowych. Poglądy te zachowały swą aktualność na tle uregulowań ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa ta utrzymuje administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, wyrażający się przede wszystkim dużym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariusza (vide również W. Kotowski "Ustawa o Policji. Komentarz", ABC 2008, teza 1 do art. 32). Jak stanowi art. 32 ustawy o Policji decyzje w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania oraz odwołań od tych decyzji wydają przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji w tych sprawach policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Decyzje dotyczące uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych wydają organy określone w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji (kierownicy jednostek organizacyjnych). Przepis art. 32 ust. 2 ustawy przewiduje zatem expressis verbis, że w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania ze stanowiska właściwy organ Policji wydaje decyzję administracyjną. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o Policji, nie wyłączają możliwości wydawania decyzji administracyjnych również w przedmiocie prawa do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego w przypadku funkcjonariusza zwalnianego ze służb (vide W. Kotowski "Ustawa ...", teza 4 do art. 32). Mając na uwadze, że sprawy o uposażenie i inne świadczenia z tego stosunku mają charakter administracyjnoprawny oraz są rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, a ich istotą jest rozstrzygnięcie o prawie lub braku prawa do określonego świadczenia (przepis art. 107 ust. 2 i 3 ustawy stanowi o "rozpatrywaniu roszczeń" o prawo do uposażenia i innych świadczeń i należności pieniężnych) – przyjąć należy decyzyjną formę orzekania w tym przedmiocie (wyrok NSA z 07.12.2001 r., II SA 2591/01, Lex nr 121906). Powyższy wniosek jest o tyle uprawniony, że ustawa o Policji zawiera normy prawa administracyjnego, które w tym konkretnym przypadku pozwalają na określenie merytorycznej treści działania administracji publicznej tj. przesłanek przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji). Zatem mimo że ustawa expressis verbis nie stanowi o decyzji w przedmiocie świadczeń pieniężnych ze stosunku służbowego w Policji, nie istnieje w rozpoznawanym przypadku przeszkoda w przyjęciu, że działanie właściwego kierownika jednostki organizacyjnej Policji powinno mieć charakter decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i 2 Kpa – organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W przedmiotowej sprawie jako przedmiot zaskarżenia wskazana została czynność materialno – techniczna odmowy wypłaty spornego ekwiwalentu. Zdaniem składu orzekającego rozróżnić należy czynność organu rozstrzygającą o prawie lub braku prawa do świadczenia wynikającego ze stosunku służbowego, która powinna mieć charakter decyzji administracyjnej, od czynności wypłaty świadczenia, która ma charakter techniczny (vide postan. WSA w Krakowie z 08.10.2008 r., III SAB/Kr 18/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 17.02.2010 r., II SA/Wa 1819/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłaszcza w przypadku sporu o prawo do świadczenia – wyłącznie decyzyjna forma jego rozstrzygnięcia gwarantuje stronie wszechstronne rozpoznanie sprawy w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, a następnie prawo zaskarżenia do sądu. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej wskazać należy, że wnioskiem z 04 maja 2010 r. skarżący zwrócił się do organu o rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r. Organ udzielił odpowiedzi odmownej pismem z [...] czerwca 2010 r. Zdaniem sądu przedmiotowe pismo zawiera wszystkie cztery podstawowe (minimalne) elementy umożliwiające uznanie, iż stanowi ono w istocie decyzję administracyjną (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2010, tezy do art. 104 Kpa). Dla przyjęcia takiej formy rozstrzygnięcia wymagane są obligatoryjnie: wskazanie organu, strony, rozstrzygnięcia oraz osoby wydającej decyzję. Niewątpliwie powyższym wymogom pismo z [...] czerwca 2010 r. odpowiada. Wskazuje ono organ – Komendanta Wojewódzkiego Policji, stronę – skarżącego, rozstrzygnięcie – z pisma jednoznacznie wynika odmowa przyznania prawa do ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz pod pismem znajduje się podpis osoby piastującej funkcję organu. Należało zatem uznać, że stanowi ono decyzję administracyjną organu I instancji, a nie czynność materialno – techniczną. Zgodnie bowiem z jednolitym od wielu lat stanowiskiem orzecznictwa to treść aktu, a nie jego forma przesądza, czy stanowi on decyzję administracyjną czy inną czynność (vide wyrok WSA w Warszawie z 10.10.2008 r., IV SA/Wa 2109/07, Lex nr 521891). Jak wyżej wskazano, w przypadku świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego od rozstrzygnięcia organu I instancji przysługuje funkcjonariuszowi odwołanie do organu wyższej instancji (w przypadku decyzji wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego – do Komendanta Głównego Policji), a dopiero później tj. po wyczerpaniu drogi administracyjnej - skarga do sądu administracyjnego (zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie niniejszej tryb administracyjny nie został wyczerpany, zatem skarga w istocie została wniesiona od decyzji organu I instancji. Z tego powodu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a. Na marginesie wskazać należy, że w decyzji z [...] czerwca 2010 r. nie zawarto pouczenia o prawie wniesienia odwołania, a organ bez stosownego wniosku strony w tym przedmiocie (art. 111 § 1 Kpa) decyzji w tym zakresie z urzędu nie może uzupełnić. Jednocześnie strona postępowania nie może ponieść negatywnych dla siebie skutków nieprawidłowego działania organu. Dlatego przyjąć należy, że organ, chcąc naprawić wadliwość wydanego przez siebie aktu w postaci braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia, może doręczyć stronie dodatkowy tekst zawierający pouczenie co do środków zaskarżenia, a strona będzie uprawniona czternastodniowym terminem liczonym od doręczenia powyższego pouczenia do wniesienia odwołania. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że również ocena pisma z [...] czerwca 2010 r. jako czynności materialno – technicznej wywoływałaby konieczność odrzucenia skargi z uwagi na brak wyczerpania środka w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który przysługuje w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji o kwestionowanej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Jeśli zatem pismo z [...] czerwca 2010 r. zostało skarżącemu wysłane 02 czerwca 2010 r. a doręczone – jak sam podaje w skardze 07 czerwca 2010 r. – termin czternastodniowy na wniesienie wezwania mijał w poniedziałek 21 czerwca 2010 r. Skargę wniesiono 02 lipca 2010 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.