II SA/Go 743/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant referent – stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 3 ust. 1, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), po rozpatrzeniu ponownym wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r., odmówił lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P S.A. na działce nr [...], obejmującej budowę: wieży stalowej kratowej o wysokości około 73,0 m, konteneru teletechnicznego oraz przyłącza energetyczno-kablowego. W uzasadnianiu decyzji organ podał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO stwierdziło, iż decyzja z dnia [...] lutego 2008r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a szczególnie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu Wójt Gminy w dniu [...] kwietnia 2009r. wydał decyzję nr [...] o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Która została decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2009r. a sprawę przekazano do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku inwestora organ pierwszej instancji wykonał analizę terenu na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2000 wydanej przez ODGK -, ponieważ na teren ten brak było pokrycia mapą zasadniczą w skali 1:1000 lub 1:500. Wójt podał, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało poprzedzone obwieszczeniem oraz powiadomieniem Sołtysa wsi [...]. Ponadto organ uznał, że należy powiadomić sąsiadów nieruchomości sąsiednich, którzy wnieśli protest. Dalej organ wskazał, iż przed wydaniem decyzji została wykonana analiza urbanistyczna przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego. Z analizy tej wynika, że lokalizowana inwestycja znajduje się na granicy obszaru Natura 2000 Dyrektywa Siedliskowa ([...]) oraz na granicy obszaru chronionego krajobrazu (rozporządzenie nr 3 Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 cyt. ustawy w odniesieniu do obszaru Natura 2000 i jego otuliny decyzję wydaje się po uzgodnieniu z Wojewodą (Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska - postanowienie znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Projektowana wysokość wieży, na której zostaną zamontowane nadajniki wynosić będzie około 73 m n.p.t. Natomiast wysokość bezwzględna wynosić będzie 272 m n.p.m., co w porównaniu z najwyższym wzniesieniem — Wzniesienia 224 m n.p.m. w krajobrazie stanowić będzie wyraźną dominantę. Planowana wieża stanowić będzie dysonans przestrzenny. Jak zaobserwowano w porach jesiennych i wiosennych nad tym terenem następuje przelot ptaków co spowodować może niebezpieczeństwo kolizji. Działka nr [...], na której ma być zlokalizowana inwestycja nie jest własnością wnioskodawcy. Właściciel działki nie jest przedstawicielem społeczności lokalnej. Działka jest nie zabudowana i użytkowana jest rolniczo i przylega bezpośrednio do drogi publicznej oznaczonej działką nr [...]. Według dostarczonej przez wnioskodawcę informacji przedsięwzięcie nie będzie wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zdaniem organu nie oznacza to jednak, że nie będzie oddziaływać na środowisko a zwłaszcza na ludzi, gdyż będzie to można ocenić po wybudowaniu wieży i przeprowadzeniu stosownych pomiarów. Mieszkańcy wsi [...] wnieśli sprzeciw do lokalizacji projektowanej inwestycji. Protest mieszkańców sam w sobie nie stanowi argumentu do budowy wieży, lecz jest zasadny ze względu na lokalizację. Organ powołał się na art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (ust. 2 pkt. 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (ust. 2 pkt 2), a także potrzeby interesu publicznego (ust. 2 pkt 9) oraz art. 2 pkt 1, który pojęcie "ład przestrzenny" definiuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie organu planowana inwestycja godzi w interes publiczny, a ustawa o samorządzie terytorialnym upoważnia gminę do decydowania w kwestiach ładu przestrzennego i gospodarki terenami. Wymagania ładu przestrzennego wynikają z przepisów prawa, w tym ochrony przyrody (Natura 2000) oraz terenów ochrony krajobrazu, które to przepisy przesądzają w ocenie organu o sprzeczności lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej P S.A. na działce nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora zarzucił organowi opieszałość i niekompetencję w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Strona podniosła, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji w dalszym ciągu powołuje się na zasady kształtowania polityki przestrzennej i naruszenie tych zasad w przypadku realizacji inwestycji przez inwestora. Nadto dodatkowo (odrębnie niż w poprzednich, uchylonych przez Kolegium, decyzjach organu I instancji) ze wskazaniem, że miejsce planowanej inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie specjalnego obszaru ochrony Siedlisk [...] (Natura 2000) oraz na granicy obszaru chronionego Krajobrazu. Informacje na powyższe okoliczności, inwestor zawarł już w przedłożonej w dniu [...] lutego 2009 r. "Kwalifikacji przedsięwzięcia". Odwołujący podniósł, że ustalenia w tym zakresie są sprzeczne z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. Odwołujący podkreślił, że w odległości kilkuset metrów od terenu zamierzonej inwestycji, istnieje wieża stacji bazowej innego operatora, która ma zbliżoną wysokość do planowanej, a więc trudno w tych okolicznościach uznać stwierdzenie organu o dominancie w terenie zamierzonej inwestycji. Oprócz tego w pobliżu jest zlokalizowana napowietrzna linia wysokiego napięcia, rozpięta na stalowych kratownicach o wysokości ok. 30 m nad poziomem terenu. Odwołujący podkreślił, że inwestycja nie będzie uciążliwa ani szkodliwa dla terenów sąsiednich, bowiem promieniowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, znajdować się będzie w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn.zm.) ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżoną decyzję uchylono z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego co wynika wprost z ówczesnego brzmienia art. 56 zd. drugiego cyt. ustawy. W ocenie Kolegium organ I instancji decyzję odmowną oparł właśnie na ww. artykule, co czyni decyzję wadliwą, skutkującą z tej przyczyny, wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. SKO wskazało, iż obowiązkiem organu jest ustalenie i skonkretyzowanie wszystkich przepisów prawa materialnego dla wskazanego we wniosku rodzaju inwestycji i jej cechami. Przedmiotowa sprawa dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 ustawy p.z.p. i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651,ze zm.). Kolegium podało, że decyzja lokalizacyjna tego rodzaju nie podlega ograniczeniem z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, a więc z tego względu nie ma zastosowania przede wszystkim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z pkt 1 ww. artykułu, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się na granicy obszaru Natura 2000 Dyrektywa Siedliska ([...]) oraz na granicy obszaru chronionego krajobrazu - rozporządzenie nr 3 Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. Kolegium zaznaczyło, iż w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn.zm.) zawarta jest lista zgodnie z którą uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowych) jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w obu ich kategoriach tj. wymienionych w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy - przed uzyskaniem tzw. decyzji realizacyjnej. Wśród tych decyzji w pkt 3 ww. artykułu wskazana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod tym pojęciem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy mieszczą się decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tych przepisów uzyskaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji realizacyjnej (tu o ustalenie inwestycji celu publicznego), wiąże ona organ wydający decyzję w przedmiotowo określonych sprawach. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może mieć charakter obligatoryjny wynikający z mocy prawa lub fakultatywny - właściwy organ określa, że taki obowiązek występuje w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy określając jednocześnie zakres raportu. Postanowienie to organ podejmuje po zasięgnięciu opinii właściwych organów. Organ wydaje również postanowienie, jeżeli nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia na środowisko. Ten etap postępowania po przedłożeniu przez inwestora "kwalifikacji przedsięwzięcia" został pominięty. Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie, przed jej rozstrzygnięciem, uzyskano postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...], którego podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 3 października 2008 r. - Dz. U. Nr 199, poz. 1227 a więc rozstrzygnięcia dotyczącego etapu odrębnego postępowania administracyjnego. Postanowienie w rozpoznawanej sprawie jest zdaniem organu odwoławczego niewystarczające. Stwierdza ono jedynie brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i nie kończy tego odrębnego postępowania administracyjnego w ww. sposób. SKO wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (pozytywna), przed jej wydaniem wymaga uzgodnienia organów wymienionych w art. 53 ust. 4 ustawy m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Kolegium stwierdziło, iż niniejsza sprawa wymaga ustalenia kręgu osób posiadających przymiot stron postępowania, wymienionych w rozdzielniku decyzji wraz z adresami zamieszkania. W końcowej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, iż powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż rozstrzygnięcie zapadło w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy, czym organ I instancji uchybił podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § l i 80 kpa, co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpoznania całego materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik spawy. W ocenie SKO wobec stwierdzonych uchybień nie było możliwe uzupełnienie stanu faktycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) oraz uzasadnia to kasacyjne uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożył P S.A., który zarzucił, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem : – art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję, uchyliło decyzję wójta Gminy z dnia [...] maja 2010r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pomimo tego, że sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, – art. 97 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) - Dz.U. Nr 199 poz. 1227, poprzez bezzasadne przyjęcie, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na Obszar Natury 2000 dla planowanego przedsięwzięcia, stanowi niewystarczającą formę załatwienia odrębnego postępowania, dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko., Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO. Strona wskazała ponadto, że Kolegium zamiast zbadać czy przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami prawa, po raz kolejny uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, co nie budzi zaufania do administracji publicznej. Skarżąca Spółka dodała, że postępowanie organów administracyjnych skazuje inwestora na notoryczne i intencjonalne torpedowanie jego zamierzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu określonym art. 145 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 P.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd stwierdził, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. jest trzecią decyzją kasacyjną wydana w przedmiotowej sprawie, zainicjowanej wnioskiem inwestora – P S.A. z dnia [...] grudnia 2007 r.. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej o prawach lub obowiązkach obywatela, wynikających z przepisów prawa materialnego. Zgodnie z zasadą ogólną zawartą w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) – dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008, str. 100-101). W wyroku z 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Należy zważyć, iż określone w ww. przepisie przesłanki nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 Kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądnie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania zależy od uznania organu odwoławczego, który rozpoznając sprawę ponownie w wyniku odwołania obowiązany jest ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej między innymi przez pryzmat postępowania dowodowego organu pierwszej instancji i dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Gdy zatem organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany w pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część bądź całość materiału została zgromadzona z naruszeniem prawa, w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, dokonać winien oceny czy, w okolicznościach danej sprawy, wystarczające dla możliwości jej załatwienia będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136), czy też rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji zatem, gdy w ocenie organu odwoławczego, sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia bowiem organ ten nie przeprowadził, bądź przeprowadził z istotnym naruszeniem właściwych przepisów przeważającą część postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie może konwalidować samodzielnie takiej wadliwości, przeprowadzając postępowanie i podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne we własnym zakresie. Wobec powyższego w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w wymienionych przepisach prawa. W niniejszej sprawie zdaniem sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na kolejne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego umknęło, iż jego obowiązkiem było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej, co do jej istoty, w szczególności ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym ponad 3 lata. Kolegium natomiast ograniczyło się do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie wykazując przy tym, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy nie udowodnił także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie całości lub w znacznej części, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. W wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 624/2009, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż tylko w przypadku przeprowadzenia postępowania z naruszeniem norm procesowych, którego nie da się wyeliminować przed organem odwoławczym, istnieje możliwość wydania decyzji kasacyjnej (LexPolonica nr 2246527). Stanowisko to podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga to, iż pomimo rozpoznawania sprawy trzykrotnie przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, nie dokonały one nawet właściwej oceny treści wniosku inwestora co do charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wniosek z dnia [...] grudnia 2007 r. złożony w imieniu P S.A. przez Spółkę z o.o. O o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego "dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P S.A." na działce nr [...] na str. 2 zawiera opis planowanej inwestycji z określeniem, ze obejmie ona budowlę – wieżę stalową wraz z kontenerem technologicznym, drogą dojazdową i przyłączem energetycznym, parametry budowli: wieża konstrukcji kratowej, o podstawie trójkąta, wysokość do h=73,0 m n.p.t., kontener żelbetowy, drogę dojazdową, przyłącze energetyczne. W opisie przewidywanego zapotrzebowania na media wskazano "zapotrzebowanie na energię elektryczną wg. warunków zakładu energetycznego", co do oddziaływania inwestycji na środowisko wskazano promieniowanie elektromagnetyczne. Zważyć przyjdzie, iż w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych brak jest załączników do wniosku umożliwiających jednoznaczną weryfikację planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Niezależnie od powyższego nie sposób nie dostrzec, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie wieży stalowej wraz z kontenerem technologicznym, drogą dojazdową i przyłączem energetycznym, bez realizacji na takiej konstrukcji urządzeń antenowych czy radiowych, nie stanowi "stacji bazowej telefonii komórkowej", co najwyżej wolno stojącą konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych z kontenerem telekomunikacyjnym, czyli telekomunikacyjne obiekty budowlane w rozumieniu § 3 pkt 2 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) . Zaskarżona decyzja i uchylona przez nią decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej jako "ustawa p.z.p.". Po myśli art. 4 ust. 2 ustawy p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675); W myśl art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod pojęciem "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z późn.zm.), pojęcie "infrastruktura telekomunikacyjna" oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu ww. przepisów. Zgodnie z regulacją art. 52 ustawy p.z.p., ustalenie lokalizacji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek taki powinien zawierać (ust. 2): 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ww. ustawy, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Po myśli art. 53 ust. 3, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje wydaje się po uzgodnieniu z organami, wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 53 ust. 5). W myśl przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 lipca 2010 r., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto podkreślić należy, iż na mocy art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675) z dniem 17 lipca 2010 r. dodano do powyższego przepisu zdanie drugie, zgodnie z którym przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zatem charakter deklaratoryjny i związany. Organ jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie może tego wniosku samodzielnie interpretować zawężająco czy rozszerzająco. Organ w przypadku wątpliwości, czy też braków formalnych wniosku winien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia bądź doprecyzowania. Opisane we wniosku zamierzenie należy zatem poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych. Zasadnie Kolegium podkreśliło w zaskarżonej decyzji, że odmawiając wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zawsze musi wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który by się temu sprzeciwiał. Wobec tego organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć tę czynność na wyraźnie wskazanej normie prawnej (a nie normie etycznej) i nie wolno mu przekroczyć granic, które ta norma wyznacza. Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowi więc typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (vide: E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, str. 116). Powyższe przepisy uwypuklają rolę jaką odgrywają decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu. Organ w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego może stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jednakże źródłem zasad i warunków zagospodarowania terenu nie jest wola organu, ale przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Tak więc organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną oraz wykazać na czym to pogwałcenie konkretnej normy prawnej polega. Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że podstawą odmowy wydania wnioskowanej decyzji nie mogły być protesty "mieszkańców". Nie może jej również stanowić fakt, iż właściciel działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, nie jest członkiem społeczności lokalnej, bowiem warunku takiego nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Możliwość oparcia przez organ I instancji decyzji negatywnej na braku aprobaty społecznej czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Podobnie rzecz się ma z kwestią zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami ładu przestrzennego. W wyroku z dnia 21 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 694/08, LexPolonica nr 1988844) słusznie wskazał, iż "z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie stanowiska organ administracji, zaprezentowanego w kontrolowanych decyzjach, musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, albowiem maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową, zawsze zatem wprowadzi jakąś dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej.". Mając powyższe na uwadze wskazać przyjdzie, iż zasadna jest ocena organu odwoławczego, iż w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p., ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Z powyższych względów argumentacja organu I instancji, że wieża planowanej inwestycji stanowić będzie "wyraźną dominantę w krajobrazie i "dysonans przestrzenny", w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przy braku przeprowadzenia właściwej dla jej charakteru analizy oddziaływania obiektu, jest chybiona i dowolna. Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną zasadnie wskazał, że obowiązkiem organu jest ustalenie i skonkretyzowanie wszystkich przepisów prawa materialnego dla wskazanego we wniosku rodzaju inwestycji i jej cechami. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji 2) stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie tego rodzaju analiza została dokonana na etapie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy przez mgr inż. arch. Z.A.. Winna zostać zatem poddana ocenie organu odwoławczego. W szczególności bezsporne zdają się pozostawać ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości – działki niezabudowanej o pow. 0.76 ha stanowiącej własność M.M.. Nieruchomość użytkowana jest jako grunty rolne i bezpośrednio graniczy z obszarem Natura 2000 [...] oraz obszarem Chronionego Krajobrazu ([...]). Do działki istnieje dostęp z drogi gminnej. Dalej organ odwoławczy zarzucił, iż nie dopełniono obowiązku przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które wymagane są dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w obuch kategoriach wymienionych w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn.zm.) Jednakże wskazać należy, że swe stwierdzenia organ odwoławczy oparł na ustaleniu, iż wniosek obejmuje zamierzenie budowy "stacji bazowej telefonii komórkowej". Organ nie zdefiniował jak rozumie to pojęcie, jakimi parametrami się ono charakteryzuje, jaki zatem może być zakres oddziaływania na środowisko. Kolegium nie odniosło planowanego zamierzenia również do obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów wykonawczych, określających rodzaje planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Organ drugiej instancji nie wskazał na podstawie jakich dowodów ustalił, iż planowane i określone we wniosku przedsięwzięcie polegające na budowie wieży stalowej kratowej, kontenera technicznego i przyłącza energetycznego może, z uwagi na jego charakter i określone parametry techniczne chociażby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ww. ustawy oraz aktów wykonawczych. W szczególności oceny wymagało planowane zamierzenie w kontekście przepisów obowiązującego w dacie orzekania poprzez organ administracji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn.zm.). Na marginesie jedynie należy nadmienić, iż powyższy akt prawny do przedsięwzięć omawianego rodzaju kwalifikuje m.inn. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny określone w ww. rozporządzeniu Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zasadnym okazał się zarzut skarżącej dotyczący nieprecyzyjnego i niedostatecznego wykazania konieczności przedłożenia dodatkowych dokumentów bądź orzeczeń właściwych organów w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium nie wskazało konkretnie jaką czynność musi strona podjąć, bądź jakie orzeczenie i jakiego organu przedłożyć dla spełnienia wymogów uzyskania lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego, uwzględniając jej parametry i charakter. Nadto zważyć należy, iż także ta sytuacja nie wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, bowiem po ewentualnym przedłożeniu wymaganych przez organ odwoławczy skonkretyzowanych dokumentów, w szczególności orzeczeń właściwych organów, ten organ może dokonać oceny uzupełnionego w tym zakresie materiału dowodowego i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nadto, w ocenie Sądu, ewentualne braki uzgodnieniach decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwymi organami mogą również zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego, na podstawie akt sprawy, bądź poprzez uzupełnienia postępowania dowodowego czy to we własnym zakresie, czy poprzez art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy, który już po raz trzeci winien sprawę rozpoznać merytorycznie, nie może na obecnym etapie postępowania, z powodu bliżej nieokreślonych wątpliwości co do określenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji, nie popartych odpowiednimi dowodami, przekazywać sprawy do rozpoznania ponownego organowi pierwszej instancji. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 1931/06, LEX nr 352067) orzekł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji sprawę rozpoznać na nowo i ustalić czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i czy postanowienia uzgadniające wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. stały się ostateczne. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Organ prowadzący postępowanie główne nie kontroluje postanowienia organu współdziałającego w takim zakresie, jak organ uprawniony do rozpoznania zażalenia na te postanowienia. Badanie to jest ograniczone tylko do takiego zakresu, aby organ prowadzący mógł stwierdzić, że rzeczywiście do uzgodnień doszło a strony nie były pozbawione możliwości obrony swoich praw. Jest to więc kontrola decyzji głównej. Występując do innego organu o zajęcie stanowiska organ załatwiający sprawę zawiadamia o tym strony, ich przedstawicieli lub pełnomocników. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w głównym postępowaniu administracyjnym w celu czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 498). Ponadto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. (sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7) orzeczono, że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 K.p.a.". Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w niniejszym postępowaniu powyższego zagadnienia nie objął rozważaniami i wyjaśnieniami ani organ pierwszej, ani drugiej instancji. Reasumując sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło samodzielnie rozstrzygnąć sprawę skarżącej spółki i nie istniała potrzeba uchylania decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ nie wykazał w dostateczny sposób, że nie jest w stanie, w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a., przeprowadzić postępowania wyjaśniającego wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2009, str. 676). Sąd zważył, iż w sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie, zasady szybkości postępowania, ekonomiki procesowej oraz doświadczenia życiowego przemawiają przeciwko wydaniu, kolejnej decyzji kasacyjnej. Podkreślenia także wymaga, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zakorzeniona w normie konstytucyjnej, stanowić ma gwarancję należytej obrony praw dla strony, a nie dla organu administracji publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślić nade wszystko należy, że strona oczekuje na ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie. przez organy administracji publicznej swej sprawy administracyjnej około 3 lat. Analiza akt sprawy, w szczególności uchylanych kasacyjnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie decyzji Wójta Gminy jednoznacznie wskazuje, iż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, z przyczyn pozaprawnych uporczywie i dowolnie odmawia inwestorowi ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Takie działanie organu administracji publicznej, z lekceważeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Uwzględniając zatem powyższe okoliczności organ odwoławczy, jako organ wyposażony w kompetencję do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, winien podjąć wszelkie niezbędne działania celem doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie wydanie przez organ administracji publicznej drugiej instancji kolejnej decyzji kasacyjnej, bez dostatecznego wskazania konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części oraz jednoznacznej oceny już zgromadzonych dowodów, stanowi zatem nie tylko naruszenie przepisów art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy, ale także zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności, szybkości postępowania, uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7, art. 8 art. 12 § 1 K.p.a.). Prowadzić to może także do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno uwzględnić powyższe wskazania. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku żądania strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania, nie orzeczono w tym zakresie.