II GSK 794/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 69/10 w sprawie ze skargi I. L. na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 7 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 69/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. L. na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne oraz zasądził od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącej kwotę 1077 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. W sprawie skarga dotyczy bezczynności Ministra Sportu i Turystyki w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zatem bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). Wskazując na uregulowania art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że w sprawie warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność Ministra, który jest naczelnym organem administracji państwowej, nie było ani uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, ani tym bardziej złożenie zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Minister jest ostatnim ogniwem w administracyjnym toku instancji, a zatem od rozstrzygnięcia tego organu nie przysługują środki zaskarżenia oparte na bezwzględnej dewolucji kompetencji. Brak jest natomiast przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość wniesienia zażalenia w przypadku bezczynności naczelnego organu administracji publicznej. Zatem zdaniem Sądu skarga była dopuszczalna. Sąd wskazał, że skarga została skutecznie złożona za pośrednictwem Ministra w dniu 26 października 2010 r. Po wniesieniu skargi, ale przed przekazaniem jej do Sądu, Minister decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. (doręczoną 15 listopada 2010 r.) rozpoznał wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji i odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, w tym decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. wpłynęła do Sądu 29 listopada 2010 r. Zdaniem Sądu z faktów tych wynika, że w dniu wniesienia skargi – tj. 26 października 2010 r. Minister pozostawał w zarzucanej mu bezczynności, bowiem decyzję wydał [...] listopada 2010 r., jednakże w chwili przekazania sprawy do Sądu (29 listopada 2010 r.) Minister nie pozostawał już w bezczynności, gdyż decyzja została skutecznie doręczona 15 listopada 2010 r. Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W ocenie Sądu z przepisu tego wynika więc, że wydanie w niniejszej sprawie przez Ministra decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. (doręczonej 15 listopada 2010 r.), wyłączało możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdyby decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. W takim wypadku Sąd umorzył postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. Minister Sportu i Turystyki złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 54 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że wydanie przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności stanowiło uwzględnienie skargi strony na bezczynność w całości w trybie określonym w tym przepisie, podczas gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania ponieważ organ nie uwzględnił skargi w całości, - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przez brak odrzucenia skargi na bezczynność organu, pomimo że nie została ona poprzedzona przez stronę wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, - art. 200 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a, przez zasądzenie od organu zwrotu kosztów, które nie stanowią kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa tj.: - § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.; dalej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości), przez jego naruszenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty 1077 zł zawierającej czterokrotność stawki minimalnej, nie biorąc przez Sąd "pod uwagę niezbędnego nakładu pracy adwokata, a także charakteru sprawy i wkładu pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia", ponieważ sprawa niniejsza została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, bez rozprawy, natomiast nakład pracy strony ograniczył się do napisania skargi, co stanowi o braku uzasadnienia do zasądzenia od organu zwrotu kosztów w kwotach przekraczających cztery razy stawki minimalne. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. L. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestia sposobu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w przypadku, gdy organ po wniesieniu skargi na bezczynność dokonał czynności lub wydał akt, była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2006 r., sygn. akt I OPS 6/08, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in., iż stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo że pozostawał on w zwłoce - przestaje tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla oceny, iż w rozpoznawanej sprawie wskutek wydania decyzji przez Ministra Sportu i Turystyki ustała bezczynność organu nie ma znaczenia, iż w postępowaniu, które zakończyło się przedmiotową decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nie orzeczono zgodnie z wnioskami i oczekiwaniami skarżącej. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest bowiem, iż organ rozpoznał wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji i decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem podjął stosowne działanie przewidziane prawem i w związku z tym nie można mówić aby pozostawał w bezczynności. Jeżeli natomiast skarżąca jest niezadowolona z decyzji ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej, jest niezasadny. Za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez brak odrzucenia skargi na bezczynność organu, pomimo że nie została ona poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (stan prawny do dnia 14 kwietnia 2011 r.) art. 37 § 1 dawał możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służyło do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W przypadku jednak, gdy - jak w sprawie niniejszej - w bezczynności pozostawał minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie miał zastosowania. Nad tymi organami bowiem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 p.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego pod warunkiem, że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Artykuł 37 § 1 k.p.a. przewidywał taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W stosunku do ministra - który sam jest organem wyższego stopnia - Kodeks nie przewidywał takiego organu. Jednocześnie w art. 52 § 3 p.p.s.a. ustawa ta stanowi, że jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a bądź bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten jednak ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ww. ustawy, to znaczy, gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 (tego artykułu) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Nie dotyczy to skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. Oznacza to, że wówczas gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostawał minister, to stronie przysługiwała skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego. W postępowaniu bowiem przed tym organem zgodnie z ustawą nie przysługiwały stronie żadne środki zaskarżenia służące do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki, była dopuszczalna, zaś orzeczenie Sądu pierwszej instancji właściwe. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał także zarzuty dotyczące zasądzonych przez Sąd pierwszej instancji kosztów postępowania. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie natomiast do art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Tymi odrębnymi przepisami w sytuacji gdy pełnomocnikiem strony jest adwokat jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Należy stwierdzić, że Sąd wskazując w podstawie rozstrzygnięcia § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wziął pod uwagę wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Rzetelne sporządzenie i wniesienie skargi na bezczynność doprowadziło do rozpoznania wniosku skarżącej i wydania aktu w tym zakresie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.