II SA/Gl 1267/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] r. J. R. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy na działce nr [...] i [...] wiaty drewnianej, krytej dachówką. Do zgłoszenia dołączył szkic wiaty, plan sytuacyjny obrazujący posadowienie wiaty oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zgłosił sprzeciw w sprawie planowanej budowy. W podstawie prawnej podał przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 ze zm.) W uzasadnieniu natomiast wyjaśnił, że planowane zamierzenie narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), albowiem wiata jako szczególny rodzaj budynku powinna być usytuowana w odległości 4 m od granicy działki. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła wadliwe zakwalifikowanie zgłoszonej do budowy wiaty jako budynku. Podkreśliła, że wiata ta nie spełnia standardów określonych w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, jest pozbawiona ścian i należy do innej niż budynki kategorii obiektów budowlanych. W konsekwencji decyzja wnosząca sprzeciw została nieprawidłowo oparta na naruszeniu § 12 rozporządzenia, gdyż przepisu tego nie można stosować do innych niż budynki obiektów budowlanych. W tej sytuacji wniesienie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy wiaty należało uznać za pozbawione podstaw prawnych i godzące w zasadę wynikającą z art. 6 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jednak z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta. Wojewoda nie odniósł się do argumentów przedstawionych w decyzji organu I instancji, natomiast podał, że z dołączonego do zgłoszenia szkicu wynika, iż projektowany obiekt jest wiatą o wymiarach 3 m x 5 m, z dachem dwuspadowym pokrytym dachówką, nie posiadającym ścian i usytuowanym w odległości ok. 1 m od granicy sąsiedniej działki. Przeznaczenie wiaty nie zostało w zgłoszeniu określone. Powierzchnia działki nr [...], na której miała zostać zrealizowana przedmiotowa wiata, wynosi ok. [...] m ², a zatem działka ta jest zbyt mała, aby inwestor mógł na niej zrealizować swoje zamierzenie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących, parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przepis ten nie dopuszcza zatem możliwości budowy wiaty na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m². Tym samym wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej wiaty, jako naruszającej przepisy prawa budowlanego, było zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. R. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Wskazał, że Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie, że przepis ten nie dopuszcza budowy wiaty na działce mniejszej niż 500 m². Zarzucił także wydanie decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do żądań odwołania, co w konsekwencji spowodowało nienależyte wyjaśnienie sprawy. Uzasadniając te zarzuty skarżący zauważył, że dokonane przez niego zgłoszenie dotyczyło tylko jednej wiaty o powierzchni zabudowy wynoszącej 15 m², a zatem miało oparcie w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego konstrukcja przywołanego przepisu wskazuje, że ograniczenie zabudowy działki dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy liczba realizowanych obiektów jest większa niż jeden, bowiem dopiero wówczas, jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, minimalna powierzchnia działki winna wynosić 500 m². Ustawodawca w przedmiotowym przepisie zawarł pewnego rodzaju wskaźnik zagęszczenia obiektów budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, stwierdzając, że nie może ono przekroczyć dwóch na każde 500 m². Zdaniem skarżącego powyższe ograniczenia w przypadku zamiaru budowy tylko jednego obiektu jednak nie obowiązują. Ograniczenie takie występowało do dnia 26 września 2005 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane. Aktualnie inwestora zgłaszającego budowę tylko jednego obiektu nie wiąże kryterium związane z powierzchnią działki. Dla poparcia swojego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 września 2008 r., II SA/Op 228/08. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżący podał, że zgodnie z ustaloną doktryną i orzecznictwem organ II instancji miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania powołane przez stronę w odwołaniu oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jednak nie tylko nie odniósł się do zarzutów odwołania, ale także wystąpił z nową argumentacją, pozbawiając skarżącego możliwości odwołania. Postępowanie takie powoduje także naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że organ I instancji zastosował w sprawie przepisy § 12 rozporządzenia opierając się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych ( Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), w którym wiata została zdefiniowana jako szczególny rodzaj budynku stanowiącego pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W tym kontekście stanowisko Prezydenta Miasta B. było zasadne, aczkolwiek niepełne. Wojewoda rozpatrując odwołanie był zobowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie w całości i rozstrzygnąć merytorycznie. Ustalono, że na działkach nr [...] i [...] wybudowany jest skrajny segment budynku mieszkalnego szeregowego. Na działce nr [...] w odległości ok. 1 m od granicy z działką sąsiednią skarżący zaplanował budowę wiaty jako zadaszonego miejsca postojowego służącego do parkowania samochodu. O takim przeznaczeniu obiektu świadczą wymiary wiaty i jej usytuowanie umożliwiające bezpośredni wyjazd na drogę. Powierzchnia działki, jak obliczono w oparciu o przedłożoną przez inwestora mapę, wynosi ok. 240 m² i jest już częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym. Pozostała część działki określana jako biologicznie czynna jest natomiast zbyt mała, aby zrealizować na niej zgłoszony obiekt. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodatkowo zauważył, że zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych nie może być mniejsza niż 3 m od granicy sąsiedniej działki, natomiast od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi 7 m. W przypadku przeznaczenia wiaty na cele magazynowe, zastosowanie natomiast znajdzie § 271 rozporządzenia dotyczący bezpieczeństwa pożarowego. Wreszcie Wojewoda podał, że teren objęty zgłoszeniem nie posiada obowiązującego planu miejscowego, a zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przeprowadzona analiza przepisów dowodzi, zdaniem Wojewody, że art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiący podstawę prawną decyzji organów obu instancji został zastosowany właściwie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ wskazał, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Gl 10/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu za zasadne uznano zarzuty dotyczące wadliwego zastosowania w sprawie przez organ I instancji przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych(...) uznając, że zasady sytuowania budynków na działce budowlanej nie odnoszą się do wiat nie posiadających ścian, bowiem tego rodzaju obiekty nie mieszczą się w ustawowej definicji budynku wskazanej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Za pozbawione podstaw prawnych uznano także powołanie się przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę na definicję wiaty zamieszczoną w rozporządzeniu w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, wydanym na podstawie delegacji zamieszczonej w ustawie z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm.). Zwrócono uwagę, że zarzut naruszenia przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), dotyczącego lokalizacji miejsc postojowych oraz przepisów omawianego rozporządzenia regulujących kwestie bezpieczeństwa pożarowego podnoszony przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę nie może odnieść skutku ze względu na brak stosownych ustaleń w kwestii przeznaczenia wiaty. Sąd zwrócił także uwagę, że bezpodstawnie w odpowiedzi na skargę organ powołał się na naruszenie dokonanym zgłoszeniem przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O naruszeniu przywołanego przepisu można bowiem zasadnie mówić dopiero po rozstrzygnięciu kwestii objęcia planowanych robót zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc przywołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji o sprzeciwie. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mającym zastosowanie do decyzji ustalającej warunki zabudowy na mocy art. 59 ust. 1 zd. 2 tej ustawy nie wymagają wydania takiej decyzji roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że dostrzeżone wadliwości argumentacji organów nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji decydujące znaczenie ma bowiem uznanie, że planowane zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie jest objęte hipotezą art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd wyraził przekonanie, że zmiany w brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wprowadzane kolejnymi nowelizacjami uzasadniają prawidłowość wykładni zaprezentowanej przez Wojewodę. Sąd nie podzielił przekonania skarżącego, że art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie wprowadza ograniczeń obszarowych w przypadku zgłoszenia zamiaru budowy tylko jednego obiektu, także w tym przypadku nie jest zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacja na działkach o powierzchni mniejszej niż 500 m2. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie ma zastosowania do zgłoszenia realizacji wymienionych w nim obiektów w sytuacji, gdy powierzchnia działki jest mniejsza niż 500 m2. Jak skarżący podał na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r., jego działki mają powierzchnię 319 m2, wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia Sąd uznał wobec tego za uzasadnione. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. sygn. II OSK 1605/09 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu NSA podał, że istotą skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie przez podmiot ją wnoszący prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii dopuszczalności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy jednej wiaty na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z tej przyczyny, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dozwala na budowę na działce do 500 m2 nie więcej niż dwóch tego rodzaju obiektów. Stanowisko sądu I instancji jest takie, że skoro działka skarżącego ma niewielkie rozmiary i już wybudowano na niej dom, to budowa wiaty narusza art. 29 ust. 1 pkt 2. Sąd odwoławczy za słuszny uznał zarzut skargi kasacyjnej, że przepis ten odnosi się tylko do budowy określonych w nim obiektów, w tym wiat czy altan, których na działce do 500 m2 nie może powstać więcej niż dwa. Brak jest w tym przepisie jakiegokolwiek zastrzeżenia co do tego, iż inwestor mając już na działce do 500 m2 dom, nie może jeszcze na niej wybudować wiaty, bądź altany. Interpretacja dokonana w sprawie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, a następnie przez Sąd I instancji, narusza w ocenie NSA art. 29 ust. 1 pkt 2 a w konsekwencji też art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji o wniesieniu sprzeciwu był przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm). Wnosząc sprzeciw w stosunku do dokonanego zgłoszenia organy w różny sposób argumentowały, dlaczego w ich ocenie planowana wiata narusza przepisy. Organ I instancji doszedł do takiego przekonania, uznając wiatę za budynek i z tego powodu przyjmując rygory sytuowania budynków względem granic działki określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Takiej kwalifikacji wiaty nie można podzielić. Organ I instancji swojego stanowiska nie uzasadnił, w szczególności nie odniósł się do definicji budynku podanej w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, która charakteryzuje budynek jako obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty oraz dach. Projektowana wiata niewątpliwie nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Wskazanie w tym zakresie przez organ odwoławczy i to dopiero w odpowiedzi na skargę, że organ przyjął definicję wprowadzoną rozporządzeniem w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych nie jest skuteczne. Brak jest jakichkolwiek podstaw do pominięcia na gruncie ustawy prawo budowlane definicji legalnej ustanowionej w tej ustawie na rzecz definicji określonej w akcie rangi wykonawczej i ustanowionym dla potrzeb innej dziedziny. Nie można też podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie znajdują zastosowanie ograniczenia wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, związane z lokalizacją miejsc postojowych czy miejsc służących składowaniu i magazynowaniu. Przyjęcie przez organy takiego przeznaczenia wiaty jest zupełnie arbitralne i nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w zebranym materiale. Wprost przeciwnie, w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wprost podał, że inwestor nie określił, dla jakich celów zamierza wiatę budować. Niewątpliwie nie może także stanowić podstawy zgłoszenia sprzeciwu przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.). Uznanie że istnieje wymóg uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy zależy od uprzedniego wykazania, że roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, art. 59 ust. 1 nie stanowi wobec tego samodzielnej podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Kwestią sporną w sprawie, w związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, były kontrowersje związane z interpretacją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku działek o powierzchni mniejszej niż 500 m 2 , co podzielił Sąd w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. W kwestii interpretacji przedmiotowego przepisu w niniejszej sprawie wypowiedział się jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. II OSK 1605/09, uznając, że wykładnia przyjęta zarówno przez organ odwoławczy jak i sąd I instancji, nie jest prawidłowa. Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego za wiążące w sprawie należy uznać stanowisko, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego odnosi się tylko do budowy określonych w nim obiektów, w tym wiat czy altan, których na działce do 500 m2 nie może powstać więcej niż dwa. Brak jest w tym przepisie jakiegokolwiek zastrzeżenia co do tego, iż inwestor mając już na działce do 500 m2 dom, nie może jeszcze na niej wybudować wiaty, bądź altany. Zgodnie ze stanowiskiem NSA należy zatem przyjąć w sprawie, że w sytuacji, gdy powierzchnia działki jest mniejsza niż 500 m 2 , inwestor może na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wznieść bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę jeden z wymienionych w tym przepisie obiektów o określonych parametrach. Ograniczenia związane z powierzchnią działki nabierają znaczenia dopiero w sytuacji zamiaru lokalizacji kolejnych obiektów. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w wysokości odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.