II GSK 353/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Marzenna Zielińska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o. o. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2741/10 w sprawie ze skargi S. Sp. z o. o. w P. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Objętym skargą kasacyjną postanowieniem z dnia 11 stycznia 2011 r., V SA/Wa 2741/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę S. Sp. z o. o. w P. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. S. Sp. z o.o. w P. wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "Fundusz Wspierania Innowacji S. szansą na pozyskanie początkowego kapitału". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka; Działanie 3.1 "Inicjowanie działalności innowacyjnej". Wobec negatywnej oceny wniosku, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na wskazaną informację Ministra Gospodarki. Do skargi załączyła kserokopie: wniosku o dofinansowanie projektu, informacji PARP z dnia [...] lipca 2010 r. o negatywnej ocenie projektu, protestu z dnia [...] sierpnia 2010 r. i pisma Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił skargę bez rozpatrzenia. Wskazując na art. 30c ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.; zwana dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki), Sąd I instancji podniósł, że w szczególności zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmuje: wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informację o wynikach procedury odwoławczej. W ocenie Sądu, wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale, zaś wniesione środki odwoławcze oraz informacje o wynikach procedury odwoławczej mogą być złożone w kopiach, z zastrzeżeniem, że wniosek o dofinansowanie może być wygenerowany elektronicznie i opatrzony podpisem. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że dołączona do skargi dokumentacja była niekompletna. Skarżąca nie załączyła do skargi oryginału wniosku o dofinansowanie projektu oraz oryginału informacji PARP z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, a jedynie kserokopie tych dokumentów. Sąd podkreślił również, że zaskarżone rozstrzygnięcie zawierało prawidłowe pouczenie o sposobie, terminie i wymaganiach jakie powinna zawierać kompletna dokumentacja wnoszona wraz ze skargą do Sądu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W skardze kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 30c ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż brak dołączenia do skargi oryginału wniosku o dofinansowanie oraz informacji w przedmiocie oceny projektu skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpoznania jako niekompletnej w sytuacji gdy: - żaden przepis prawa nie nakłada na skarżącego obowiązku składania oryginałów dokumentów, gdyż przepis art. 30c ust. 2 stanowi, że "Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego, sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Skarga podlega opłacie sądowej"; 2. art. 30c ust. 5 w zw. z art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez pozostawienie skargi bez rozpoznania w sytuacji, gdy organ administracyjny Departament Funduszy Europejskich Ministerstwa Gospodarki w pouczeniu z dnia [...] listopada 2010 r. nie zawarł informacji, iż wniosek o dofinansowanie oraz informacje w przedmiocie oceny projektu należy składać w oryginałach. Pomimo jednakże braku pouczenia w tym zakresie, Sąd nie wezwał strony do przedłożenia oryginału pisma, tylko pozostawił skargę skarżącej bez rozpoznania; 3. art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż do merytorycznego rozpoznania skargi koniecznym jest złożenie jako załączników do skargi oryginałów dokumentów w sytuacji gdy jest to sprzeczne zarówno z wykładnią językową, celowościową, jak i systemową tego przepisu. Ponadto formalizm i wykładnia przepisu stosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. jest niezgodna z normami konstytucyjnymi szczególnie w sytuacji, gdy ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, jak i zaskarżona informacja dotycząca rozpatrzenia protestu jest niezgodna z prawem i winna zostać uchylona; 4. art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 48 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie powyższej ustawy, nie jest dopuszczalne wezwanie strony na podstawie art. 48 p.p.s.a. do okazania oryginału dokumentu, w sytuacji gdy art. 48 p.p.s.a. nie znalazł się w dyspozycji art. 30e ustawy o zasadach polityki rozwoju zawierającego zamknięty katalog wyłączeń przepisów ustawy p.p.s.a. II. Naruszenie prawa materialnego, tj. brak właściwego zastosowania art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) poprzez zastosowanie sankcji w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania w oparciu w wykładnię warunków formalnych skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zagrażającej gwarancji prawa jednostki do sądu (merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd), a także poprzez zastosowanie sankcji w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania bez wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a zatem zastosowanie sankcji, która jest nieproporcjonalna do wagi uchybień. Naruszenie Konstytucji RP poprzez pozostawienie bez rozpoznania skargi w sytuacji, gdy złożono kompletne dokumenty - w tym wygenerowany elektronicznie wniosek, któremu został przyznany identyfikator w momencie składania wniosku o dofinansowanie projektu (sumę kontrolną), co oznacza, że wszystkie egzemplarze wniosku opatrzone tym samym identyfikatorem (sumą kontrolną) gwarantują tę samą wersję wniosku, nie istnieje więc możliwość techniczna, aby wniosek, który podlegał ocenie o tej samej sumie kontrolnej był innym wnioskiem niż wygenerowany w systemie wniosek złożony wraz ze skargą do WSA w W. W ocenie skarżącej spółki, tak daleko posunięty formalizm zamyka stronie prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie oceny jej wniosku i prawidłowości rozstrzygnięcia przez Ministra Gospodarki protestu od tej oceny. Ponadto wykładnia przepisu - art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zastosowana przez Sąd I instancji jest niezgodna z wykładnią funkcjonalną i systemową ustawy. Skarżąca spółka podniosła, że pouczenie udzielone w piśmie z dnia 4 listopada 2010 r. nie wskazywało jasno i precyzyjnie jakie dokumenty dołączone do skargi muszą być złożone w oryginale. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał, że dokumenty dołączone do skargi zawierają braki formalne na skutek błędnego pouczenia strony, powinien na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać stronę do uzupełnienia tychże braków. Skarżąca spółka załączyła do skargi kasacyjnej odpis skargi kasacyjnej, odpis pełnomocnictwa, dowód uiszczenia wpisu sądowego od wniesionej skargi kasacyjnej, odpis z KRS, poświadczone za zgodność z oryginałem kopie: wniosku o dofinansowanie projektu, informacji w przedmiocie oceny projektu, wniesionych środków odwoławczych i informacji o ich rozstrzygnięciu, skargę do WSA oraz kopię zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafny jest zarzut, że w okolicznościach sprawy pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest wynikiem błędnej wykładni art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 30c ust. 5 pkt 2 tej ustawy. W myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Istotą sporu jest zaś to, co należy rozumieć pod pojęciem niekompletnej skargi. Zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skarga, o której mowa w ust. 1 - (tzn. skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przysługująca po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego) – jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie ulega wątpliwości, iż całość rozwiązań przyjętych w cytowanym przepisie wprowadza zamiany w stosunku do uregulowań przyjętych w p.p.s.a. i stanowi elementy ukształtowania przez ustawodawcę na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju trybu szczególnego postępowania przed sądem administracyjnym. Ustawodawca kierował się w tym względzie z całą pewnością dążeniem do maksymalnego skrócenia postępowania sądowego, służącego możliwie najszybszemu zakończeniu szeroko rozumianego procesu rozdysponowania środków finansowych w ramach programów operacyjnych. Należy jednak brać także pod uwagę, iż w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym jest Rzeczpospolita Polska, zgodnie z art. 2 Konstytucji RP konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w kierunku zapewniającym realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro w przytoczonym art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ustawodawca wskazał, jakie dokumenty ma "obejmować" kompletna dokumentacja, tzn. że wymienione tam dokumenty nie stanowią katalogu zamkniętego. Dokumentację uznać należy zatem za kompletną, gdy stanowi całość, a więc gdy zawiera wszystkie dokumenty złożone przez stronę, którymi dysponowały organy oceniając projekt, jak i rozpoznając środki odwoławcze, oraz dokumenty pochodzące od organu, a doręczone stronie. Tylko wówczas bowiem możliwa jest prawidłowa kontrola legalności zaskarżonych aktów. Art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wskazuje jedynie jaki rodzaj dokumentacji (które dokumenty) strona zobowiązana jest dołączyć do skargi, aby mogła być uznana za kompletną (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., II GSK 1301/10). Odrębną kwestią jest zaś to, w jakiej formie dokumenty te mają zostać złożone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że w ww. przepisie tylko odnośnie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. przewidziano wymóg złożenia kopii nie znaczy, że pozostałe dokumenty – aby dokumentacja była "kompletna" – muszą być oryginałami. Taki wniosek jest zbyt daleko idący i tym samym nieuprawniony. W brzmieniu art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest jedynie mowa o "wniosku o dofinansowanie" oraz "informacji w przedmiocie oceny projektu". Nie można z całą pewnością przyjmować istnienia w tekście omawianego przepisu dookreślenia, iż chodzi wyłącznie o "oryginał" wniosku o dofinansowanie i informacji w przedmiocie oceny projektu (z wyłączeniem jednoznacznie dopuszczalności złożenia ich wiarygodnych kopii), z racji wskazania w dalszej części analizowanego przepisu w jakiej formie mają być składane przy skardze inne wymagane dokumenty (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., II GSK 1174/10). Niewątpliwie uregulowany w art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sposób składania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego ma na celu przyspieszenie rozpoznania sprawy i umożliwienie Sądowi I instancji jej rozstrzygnięcia w terminie określonym art. 30c ust. 4 ww. ustawy (tj. w terminie 30 dni). Tym większe znaczenie ma zatem kwestia dokładnego informowania stron o wymogach wnoszonych skarg i skutkach uchybień. Przewidziana ustawą szybkość postępowania w sprawach nie uzasadnia jednak dokonywania takiej interpretacji art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którą złożenie odpisów dokumentów utożsamiane jest ze złożeniem dokumentacji niekompletnej – co skutkuje pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia i prowadzi do nieuzasadnionego pozbawiania strony konstytucyjnego prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie przychyla się do poglądu, że art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera szczególnych regulacji co do wymogu składania dokumentów w oryginale bądź odpisie, które wyłączałyby możliwość zastosowania art. 48 i art. 49 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd podejmie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, może zastosować art. 48 p.p.s.a. Usytuowanie tego przepisu w procedurze sądowoadministracyjnej wskazuje, że dotyczy on kwestii braków formalnych skargi. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się natomiast zasługujący na aprobatę pogląd, że uzupełnianie braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. nie jest wyłączone w sprawach z zakresu zasad prowadzenia polityki rozwoju, gdy braki te dotyczą kwestii nieuregulowanych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (v. np. powołane wyżej postanowienie NSA II GSK 1301/10). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z uwzględnieniem art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji