I OSK 365/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 405/09 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 405/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii "B", utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku był następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2001 Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, Starosta W. skierował M. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. M. D. poinformowała organ, iż w związku z omyłkowym naliczeniem punktów karnych przez Komendę Powiatową w L. oraz wyrokiem Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział Grodzki został złożony sprzeciw wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Starosta W. orzekł o cofnięciu M. D. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii "B" do czasu wykazania się przez nią wymaganymi kwalifikacjami. W uzasadnieniu organ podał, że pomimo wysłania [...] lutego 2009 r. M. D. skierowania na poddanie się kontrolnemu egzaminowi sprawdzającemu w zakresie prawa jazdy kat. "B", do dnia wydania decyzji Starostwo Powiatowe Wydział Komunikacji w W. nie otrzymało od żadnego z Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego informacji o pozytywnym wyniku egzaminu sprawdzającego. W wyniku rozpoznania odwołania M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o cofnięciu uprawnień wydawana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym stanowi jedynie konsekwencję, swoistą sankcję za niepoddanie się obowiązkowi powtórnego sprawdzenia kwalifikacji, który wynika z decyzji wydawanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, nie dotyczy natomiast samych podstaw skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Organ wskazał, że okoliczności jakie uzasadniły skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierującego nie mogą być przedmiotem ustaleń towarzyszących cofaniu uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy. Istotne znaczenie miało jedynie to, czy strona zobowiązana została w trybie art. 114 ust. 1 ustawy do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji i czy obowiązek ten wykonała. W konsekwencji doręczenia stronie decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz nie poddania się takiemu sprawdzeniu, organ był zobligowany do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. D. zarzuciła wydanie jej w oparciu o błędne ustalenia faktyczne oraz z naruszeniem procedury, a naruszenie te miały, jej zdaniem, wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podniosła, że odwoływała się już od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie i z uwagi na wynik toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w S. Wydział Karny Odwoławczy (sygn. akt [...]) w kwestii wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej skazana za wykroczenie drogowe, którego nie była sprawcą. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dokonało prawidłowej wykładni przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i ustaliło, że przesłanką do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi jest samo stwierdzenie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. W rezultacie, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym są dwie okoliczności, a mianowicie: ostateczność decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz fakt, czy osoba skierowana, takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji, poddała się. W ocenie Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy administracji obu instancji wadliwie oceniły przesłankę ostateczności decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W tym zakresie WSA w Gdańsku odwołał się do akt administracyjnych sprawy i wskazał, że na karcie 4 tych akt znajduje się pismo skarżącej z [...] lutego 2009 r. – przesłane do organu I instancji w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania od decyzji tego organu z [...] lutego 2009 r. W piśmie tym skarżąca informuje, że "...w związku z omyłkowym naliczeniem punktów karnych przez Komendę Powiatową w L. oraz wyrok Sądu Rejonowego w L. ....został złożony sprzeciw oraz wniosek z uzasadnieniem w załączeniu". Do pisma dołączono sprzeciw od wyroku Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2007 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Według Sądu I instancji, oceniając treść tego pisma, organ administracji, do którego pismo to wpłynęło powinien oprzeć się na zasadach określonych w przepisach art. 7, 8 i 9 k.p.a. i uznać je za odwołanie. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że taki, prawidłowy sposób działania organu uzasadniony jest treścią art. 128 k.p.a., który stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Natomiast, gdyby organ administracji powziął wątpliwość co do charakteru powyższego pisma – to powinien zobowiązać stronę skarżącą do sprecyzowania, czy stanowi ono odwołanie – czy tylko pismo informacyjne. Jeśli tego nie uczyniono – to jak podkreśla Sąd I instancji, niewątpliwie przedwczesną była ocena, że decyzja z [...] lutego 2009 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna. Tym samym, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie doszło do naruszenie prawa materialnego, tj., art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poprzez wydanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy nie istniała jedna z przesłanek koniecznych do ich wydania – w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r., Prawo o ruchu drogowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w odmowie zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy wydano ostateczną decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji a strona nie podała się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy – Prawo o ruchu drogowym; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 oraz art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że organ II instancji w sprawie naruszył wymienione przepisy k.p.a., błędnie przyjmując, iż datowane na [...] lutego 2009 r. podanie strony nie jest odwołaniem od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym; art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający odzwierciedlenie w części uzasadnienia, w której Sąd I instancji przestawił wyjaśnienie rozstrzygnięcia, gdzie bezzasadnie przyjął, iż, stanowiąca przesłankę decyzji orzekających w sprawie organów, decyzja Starosty W. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie skierowania M. D. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie stałą się ostateczna. Skarżący kasacyjnie, jako ostatni z zarzutów w ramach tej podstawy kasacyjnej, sformułował zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.p.s.a. polegający na wadliwym przyjęciu, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik SKO podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż złożone przez stronę w terminie na złożenie odwołania od decyzji podanie, w którym strona w formie oznajmującej informuje organ I instancji o podjętych przed innymi organami krokach prawnych można traktować jako odwołanie, w razie potrzeby występując jedynie o sprecyzowanie żądania strony. Przy czym, zdaniem pełnomocnika, Sąd podstaw takiego poglądu, nieprawidłowo dopatruje się w odformalizowaniu odwołania (art. 128 k.p.a.) oraz w obowiązkach organu – wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, budowy zaufania do organów państwa oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z przepisu art. 128 k.p.a. wynika, iż warunkiem sine qua non uznania podania za odwołanie jest wyrażenie w nim, chociażby ogólnikowo i lakonicznie, niezadowolenia z decyzji, czyli woli zakwestionowania bądź samego faktu wydania decyzji bądź też jej treści. Natomiast brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma wskazania z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Jak wywiódł dalej autor skargi kasacyjnej, taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku pisma skarżącej. Skarżąca bowiem w dniu [...] lutego 2009 r. przekazała "do wiadomości" Staroście W., skierowane do Komendy Powiatowej Policji w W., pismo informujące o skierowaniu do Sądu Rejonowego w W. sprzeciwu od wyroku nakazowego z dnia [...] lipca 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem pełnomocnika, oznacza to zatem, że w podaniu tym brak było wymaganego przez art. 128 k.p.a. elementu niezadowolenia z konkretnej decyzji organu administracji publicznej, czy też chociażby zasygnalizowanej woli weryfikacji decyzji z [...] lutego 2009 r. W dalszej konsekwencji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przy tak jednoznacznej treści pisma skarżącej organ nie miał obowiązku wyjaśniania rzeczywistej woli strony, ponieważ wykroczyłby wówczas poza granice swoich obowiązków wyznaczonych przez zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), która realizowana jest poprzez pouczenie zawarte w decyzji nieostatecznej o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, i stanowiłoby formę sugerowania stronie, iż w złożonym podaniu powinna wyrazić niezadowolenie z decyzji. W tej sytuacji, doszło do błędnej oceny decyzji Starosty W. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jako decyzji nieostatecznej, co stanowi naruszenie. art. 141 § 4 P.p.s.a. Skutkiem tego, jak stwierdził dalej skarżący kasacyjnie, doszło do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a Prawa o ruchu drogowym poprzez odmowę jego zastosowania i prawa procesowego w stopniu wpływającym na wynik sprawy, poprzez bezzasadne przyjęcie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., że decyzje organów administracji publicznej zapadłe w sprawie naruszyły powyższy przepis Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. D. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione, stwierdziła, iż złożone przez nią pismo było odwołaniem, na co wskazywała zarówno jego treść, przywołane przez skarżącą okoliczności, jak i powołane w jego treści załączniki. Zaznaczyła, że jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do charakteru prawnego pisma, to powinien był wezwać ją do jego sprecyzowania. Skoro zaś tego nie uczynił, to wątpliwości tego rodzaju nie wystąpiły, a treść pisma nie budziła wątpliwości. W końcowej części pisma procesowego wskazała, że zaskarżony wyrok winien pozostać niewzruszony, również i z tego względu, iż czyni zadość stanowi faktycznemu i prawnemu, który wytworzył się już w trakcie trwania postępowania administracyjnego, a mianowicie w sposób prawomocny odpadła podstawa i przesłanka dla wydania pierwotnej decyzji o cofnięciu wobec M. D. uprawnień do kierowania pojazdami. W tym zakresie podniosła, iż w wyniku wznowienia postępowania wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...], uchylono wyrok Sądu Rejonowego w L., sygn. akt [...], z dnia [...] lipca 2007 r. (wyrok skazujący M. D.) i ostatecznie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Sądu Rejonowego w L., sygn. akt [...], które uprawomocniło się z dniem [...] grudnia 2009 r., umorzono postępowanie karno-wykroczeniowe przeciwko M. D. o popełnienie wykroczenia z art. 97 Kodeksu wykroczeń, co stanowi samodzielną przesłankę dla uchylenia decyzji o cofnięciu wobec M. D. uprawnień do kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 9 oraz art. 128 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organ II instancji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjmując, iż datowane na dzień [...] lutego 2009 r. podanie strony nie jest odwołaniem od decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając ten zarzut, pełnomocnik organu podnosi, iż Sąd I instancji błędnie zinterpretował, na tle stanu faktycznego sprawy, przepis art. 128 k.p.a. oraz wynikające z przepisów art. 7,8 i 9 k.p.a. obowiązki organów administracji publicznej i w rezultacie przyjął, iż wniesione przez stronę, w terminie na złożenie odwołania, podanie można traktować jako odwołanie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż w podaniu tym strona w formie oznajmującej jedynie poinformowała organ I instancji o podjętych przed innymi organami krokach prawnych. Warunkiem zaś sine qua non, by podanie uznać za odwołanie jest wyrażenie w nim chociażby ogólnikowo i lakonicznie niezadowolenia z decyzji, czyli woli zakwestionowania bądź samego faktu wydania decyzji, bądź też jej treści. Rozpoznając ten zarzut, wskazać należy, iż przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (E. Iserzon (w;) Komentarz IV, 1970, s. 227; wyrok NSA z dnia 2 stycznia 1988 r., SA/Wr 815/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 31; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., I OSK 999/05, Lex nr 265751) oraz czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96, OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16, słusznie stwierdzono, że: "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji". W doktrynie podkreśla się też, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 227). Strona może zatem kwestionować w odwołaniu nie tylko naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji, lecz także lub wyłącznie celowość decyzji nieostatecznej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, iż przesłanką wydania przez Starostę W. w dniu [...] lutego 2009 r. decyzji kierującej M. D. na egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie prawa jazdy kategorii B było przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W podaniu z dnia [...] lutego 2009 r. zaś, skarżąca wskazuje na omyłkowe naliczenie punktów karnych przez Komendę Powiatową w L. Podniesienie w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. już tej okoliczności winno skutkować zwróceniem się do strony, na podstawie art. 9 k.p.a. w związku z art. 7, 8 i 128 k.p.a., o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo przez nią złożone. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż z zawartej w art. 9 k.p.a. zasady informowania wynika wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Wśród tych obowiązków jest, bez wątpienia, obowiązek wezwania strony do zajęcia jednoznacznego stanowiska co do charakteru i zakresu żądania, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741 oraz Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel "Komentarz do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX 2010, teza 2 lit. a). Skoro zatem w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., złożonym w terminie do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2009 r., strona wskazywała na błędy w naliczeniu jej punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, zaś podstawą skierowania na egzamin w zakresie prawa jazdy kategorii B było przekroczenie przez skarżącą tych punktów, to słusznie Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż przedwczesną była ocena, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. stała się ostateczna. Ta okoliczność mogła bowiem być ustalona dopiero po wyjaśnieniu przez stronę charakteru podania z dnia [...] lutego 2009 r. W tej sytuacji nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ww. decyzja Starosty W. z dnia [...] lutego 2009 r. nie stała się ostateczną. WSA w Gdańsku słusznie przyjął, iż w okolicznościach faktycznych sprawy, ocena kwestii ostateczności przedmiotowej decyzji była przedwczesna, bo nie poprzedzona wezwaniem skierowanym do strony o zajęcie stanowiska co do charakteru podania. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podnosząc ten zarzut, autor skargi kasacyjnej wywodzi, iż z punktu widzenia art. 140 Prawa o ruchu drogowym istotne jest jedynie to, czy strona zobowiązana została w trybie art. 114 ust. 1 tejże ustawy do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji i czy obowiązek ten wykonała. W sprawie niniejszej zaś, jak zauważa pełnomocnik, obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji wynika z doręczonej stronie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. a strona obowiązku tego nie wykonała. Zatem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały przywołany przepis, a odmienna ocena Sądu I instancji stanowi naruszenie tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., jak i art. 1 § 2 P.p.s.a. Rozpatrując ten zarzut, stwierdzić raz jeszcze należy, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż ocena ostateczności decyzji Starosty W. z dnia [...] lutego 2009 r. była przedwczesna. A skoro tak, to zasadnym było przyjęcie przez WSA w Gdańsku, iż stwierdzenie braku przesłanki ostateczności decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji powoduje konieczność uznania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i zasługiwały na uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. W myśl bowiem art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Przepis zaś art. 114 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty. Nie ulega wątpliwości, iż obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji może wynikać jedynie z ostatecznej decyzji starosty. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez odmowę zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy wydano ostateczną decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji a strona nie poddała się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jak już była bowiem o tym mowa, organy przedwcześnie ustaliły, iż decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma charakter ostateczny. Mając na względzie powyższe NSA, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną – z mocy przepisu art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.