II SA/Ol 1004/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nakazania rozbiórki części obiektu lub wykonania określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z dnia 20 listopada 2002 r. Wójt Gminy S. udzielił M. P. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej pod obsługę działek budowlanych oznaczonych nr geod. "[...]" w D., gm. S. I. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając jej, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ inwestor (M. P.) nie wykazał prawa do terenu oznaczonego numerem geodezyjnym "[...]", przez który przebiega fragment trasy sieci, a powyższy teren jest jego własnością. Wojewoda (decyzja z dnia 29 sierpnia 2005 r.) odmówił stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji, po czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił powyższe rozstrzygnięcie Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr "[...]" w D. i w tym zakresie stwierdził nieważność tej decyzji. Następnie, decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), orzekł o braku przesłanek do wydania decyzji nakazującej M. P. (jako inwestorowi) wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego (odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr "[...]" w D., gm. S.) bądź wykonanie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót - budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr "[...]" w D., gm. S. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu podniósł, że w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (wszczętego na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wójta gminy S. z dnia 20 listopada 2002 r., w zakresie obejmującym teren działki nr geod. "[...]" w D.) postanowieniem z dnia 27 maja 2009 r., nałożył na inwestora – M. P. obowiązek dostarczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego dla odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla działki o nr geod. "[...]" w D.. M. P. wywiązał się z powyższego obowiązku i dostarczył w wyznaczonym terminie przedmiotowy projekt budowlany, umożliwiając tym samym przeprowadzenie kolejnego etapu prowadzonego postępowania naprawczego, tj. nałożenia obowiązku wykonania odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr "[...]". W dniu 11 sierpnia 2009 r. M. P. złożył oświadczenie o wykonaniu nałożonego na niego obowiązku. Organ podniósł, że ze zgromadzanego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego (m. in. z opinii technicznej z dnia 30 czerwca 2002 r.) wynika, iż odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr "[...]" w D. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym nie zachodzi określona w przepisie art. 51 ust 1 pkt. 2 konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do kwestii naruszenia prawa własności nieruchomości działki o nr geod. "[...]" w D., należącej do I. Z., PINB wskazał, iż w ramach postępowania naprawczego, które prowadzone było według trybu określonego w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych następuje w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takich przypadkach właściciel powinien dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji państwowej (organami nadzoru budowlanego). Podał również, że zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. byłoby wysoce niecelowe. Nakazanie bowiem inwestorowi wykonania rozbiórki części takiego obiektu budowlanego, jakim jest sieć wodociągowa i kanalizacyjna, obiektu, który z natury rzeczy jest w stanie pełnić swoją funkcję (ze względu na którą został wzniesiony i istnieje) tylko jedynie jako całość, skutkowało by w odniesieniu do pozostałej, legalnej części obiektu, niemożnością użytkowania tej części zgodnie z przeznaczeniem (funkcją) obiektu i tym samym w efekcie prowadziło by do naruszenia sformułowanej w Konstytucji RP oraz wynikającej z przepisów k.p.a. zasady proporcjonalności, zwanej inaczej zakazem nadmiernej ingerencji. W odwołaniu od decyzji z dnia 16 lipca 2010 r. I. Z. zarzucił organowi pierwszej instancji błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 2, art. 64 ust. 1-4 Konstytucji RP oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 września 2010 r., Nr "[...]", utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane. Argumentował, iż stan faktyczny w sprawie nie stanowi przedmiotu spornego. Zarówno skarżący, jak i organ pierwszej instancji zgodni są co do tego, że inwestor w momencie rozpoczęcia robót budowlanych na działce nr "[...]" nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani zgody właściciela działki na prowadzenie robót (takiej zgody nie otrzymał również do dnia wydania decyzji). Skarżący nie podważa również dowodów takich, jak projekt budowlany, czy opinia techniczna z dnia 30 czerwca 2002 r. świadczących o tym, iż roboty budowlane prowadzone na działce nr "[...]" wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zaistniałe w sprawie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego wynikały jedynie z błędów proceduralnych popełnionych przez organ pierwszej instancji, a w szczególności na wydaniu decyzji z dnia 18 sierpnia 2009 r. nakładającej obowiązek wykonania odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji w momencie gdy roboty na działce nr "[...]" były już zakończone. Podniósł, iż sporną kwestią w sprawie jest stwierdzenie: czy doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obejmuje swym zakresem jedynie doprowadzenie do zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi (ze znajdującej się w aktach sprawy treści opinii technicznej wynika, iż prowadzona sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej przez teren działki nr "[...]" w D. została wykonana zgodnie z istniejącym i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami technicznymi i normami prowadzenia robót. Jednocześnie zostały wykonane stosowne dokumenty i protokoły odbioru robót oraz powykonawcza inwentaryzacja geodezyjna tego odcinka), czy również kwestie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, iż w jego ocenie może dojść do sytuacji zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności ponieważ tryb naprawczy wynikający z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przede wszystkim w aspekcie prawa budowlanego, a nie cywilnego. Ponadto, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, roboty wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę legalizuje się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie wymienia wprost w tych przepisach tak, jak w pozostałych trybach legalizacyjnych, jakich dokumentów może żądać od inwestora organ nadzoru budowlanego. Organ pierwszej instancji nie miał zatem prawa żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto, zawarte w treści art. 50 ust. 1 sformułowanie, że "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b" potwierdza, iż omawiany tryb naprawczy jest wyjątkiem od pozostałych procedur legalizacyjnych wskazanych w ustawie Prawo budowlane, a także od postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z zasadami wykładni, wyjątków nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej a wręcz odwrotnie - zawężającej. Kolejną przesłanką przemawiającą za zastosowaniem wykładni zawężającej jest zbyt ogólny charakter sformułowania: "doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego WINB wskazał, iż przepis ten dotyczy innego stanu faktycznego niż zaistniały w sprawie. Inwestor nie dokonał bowiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Roboty wykonywane były bowiem zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę, dopiero w wyniku stwierdzenia jej nieważności, doszło do sytuacji w której zaistniała przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieważności spowodowało bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w części dot. działki nr "[...]" przestała istnieć w obrocie prawnym. Konkludując wskazał, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi Normami. Zaskarżona decyzja realizuje powyższy cel rozstrzygając merytorycznie sprawę administracyjną. Dodał, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących prawa własności, a przedmiotowa decyzja nie pozbawia możliwości rozwiązania takiego sporu na drodze cywilnej, dlatego nie można się zgodzić z zarzutami ingerencji w prawo własności oraz naruszenia zapisów Konstytucji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I. Z. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, mianowicie: art. 2 i art. 64 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegające na wyrażeniu poglądu, że inwestor pomimo braku zgody właściciela nieruchomości (działki nr "[...]" w D.) wykonał na przedmiotowej działce, zgodnie z projektem, odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, jak też naruszenie art. 6, 7, 8 i 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podniósł m.in., że nie był pytany o zgodę na wykonanie inwestycji na działce nr "[...]", nie był również pytany o zgodę na wykonanie prac bez zgody właściciela działki. W tym stanie rzeczy obie decyzje organów nadzoru budowlanego rażąco naruszają prawo, gdyż legalizują przeprowadzenie inwestycji na nieruchomości strony (właściciela) bez jej zgody. Z kolei inwestor nie dysponuje i nigdy nie dysponował działką nr "[...]", jak też zgodą właściciela działki na przeprowadzenie inwestycji. Zatem w okolicznościach sprawy nie można uznać, że M. P. wykonał inwestycję zgodnie z obowiązującym prawem, gdyż takie stwierdzenie jest sprzeczne ze stanem faktycznym oraz z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, iż twierdzenia organów, że inwestor wykonał etap postępowania naprawczego polegający na wykonaniu odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem jest oczywiście błędne, świadczy, że organy nie podjęły wszelkich kroków koniecznych dla wyjaśnienia sprawy, a jedynie ograniczyły się do przyjęcia za prawdziwe twierdzeń inwestora. Wskazał, iż wyrażone przez organ odwoławczy poglądy, że zastosowanie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest niecelowe pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 64 ust. 1-4 Konstytucji, bowiem prawo własności podlega ochronie, a jego ograniczenia mogą być wprowadzone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakimi nie stoi to w sprzeczności z istotą tego prawa. Przeprowadzenie inwestycji na nieruchomości bez wymaganej prawem zgody jej właściciela w sposób oczywisty narusza istotę prawa własności. Skoro bowiem ustawa wymaga zgody właściciela na przeprowadzenie inwestycji na jego nieruchomości, to od wymogu uzyskania takiej zgody nie ma żadnego wyjątku. Przedstawiona przez WINB wykładnia przepisów prawa budowlanego zaprzecza istocie prawa własności i w związku z tym jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę WINB, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten stosuje się w sytuacji, gdy decyzja poprzedzająca nakłada na inwestora wykonanie konkretnego obowiązku. W sprawie decyzja z dnia 18 sierpnia 2009 r. nakładała obowiązek wykonania odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem stanowiącym integralną część tej decyzji, w momencie gdy roboty na działce nr "[...]" były już dawno wykonane zgodnie z projektem co oznacza, że decyzja z dnia 18 sierpnia 2009 r. nie wywoływała skutków prawnych, a jej wydanie było wynikiem zastosowania błędnej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja z dnia 23 września 2010 r. i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze (dotyczących naruszenia norm prawa procesowego, jak i materialnego, w tym norm o randze konstytucyjnej), jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja utrzymująca w całości w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stwierdzająca, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej M. P. (jako inwestorowi) wykonania rozbiórki części obiektu budowlanego (odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr "[...]" w D., gm. S.) bądź wykonanie określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót - budowy odcinka sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr "[...]" w D., gm. S. - do stanu zgodnego z prawem. W sprawie bezsporne jest, że sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej pod obsługę działek budowlanych oznaczonych nr geod. "[...]" w D., gm. S. została wybudowana (na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę) zanim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 lutego 2006 r. uchylił rozstrzygnięcie Wojewody w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 20 listopada 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr "[...]" w D. i w tym zakresie stwierdził nieważność tej decyzji. Przepis art. 51 Prawa budowlanego poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy to inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), jednakże w różnym trybie akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. Nie można więc mówić o samowoli budowlanej, gdy inwestor do czasu usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę działał na podstawie takiego aktu. Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albo 3) w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. W sprawie organy administracji po przeprowadzonym postępowaniu ustaliły, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w przepisie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym postępowanie przed organami administracji było prowadzone w celu dokonania ustaleń uprawniających do podjęcia decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7, a więc ustalenia, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie, czy też niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a w tym przypadku, czy w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ustalił, że ze zgromadzanego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego, przede wszystkim z opinii technicznej inż. W. P. z dnia 30 czerwca 2002 r. wynika, iż odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr "[...]" w D. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i tym samym nie zachodzi określona w przepisie art. 51 ust 1 pkt. 2 konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestycja została wykonana zgodnie z istniejącym i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz warunkami technicznymi i normami prowadzenia robót. Jednocześnie sporządzono stosowne dokumenty i protokoły odbioru robót oraz powykonawczą inwentaryzację geodezyjną. Ponadto, słusznie argumentuje WINB, że skarżący nie podważa takich dowodów, jak projekt budowlany, czy powyższa opinia techniczna z dnia 30 czerwca 2002 r., świadczących o tym, iż roboty budowlane prowadzone na działce nr "[...]" wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Z kolei skarżący, aczkolwiek kwestionuje w skardze powyższe ustalenia organów wskazując, iż gołosłowne są ich twierdzenia, że nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem, to jednak - nie wskazując na konkretne naruszenie norm technicznych i budowlanych - czyni to wyłącznie przez pryzmat głównego zarzutu skargi, jakim jest wybudowanie infrastruktury na nieruchomości stanowiącej jego własność. Należy jednak pamiętać, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przed wydaniem jednej z decyzji wymienionych w ust. 1 tego przepisu, dokonują ustaleń, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z prawem. Postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 51 niejako zastępuje postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 94/06, publ. LEX nr 319419) i polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia zbudowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz (lub) w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonego w trybie powyższego przepisu obowiązku właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi rozbiórkę obiektu lub jego części. Po ustaleniu, że inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, organy nie miały już podstaw, aby wydać w stosunku do inwestora nakaz na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do części inwestycji zlokalizowanej na działce nr "[...]". Dodatkowo należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie podstawą dla realizacji robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji była decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 20 listopada 2002 r. Skoro roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to robót prowadzonych na jej podstawie nie można uznać za przypadek samowoli budowlanej podlegający przymusowej rozbiórce. W takiej sytuacji do usunięcia skutków zaistniałych nieprawidłowości miał zastosowanie wyłącznie tryb postępowania określony normą art. 51 Prawa budowlanego, a doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych (na podstawie art. 51) nastąpiło, na co zasadnie wskazywał nadzór budowlany, w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Konkludując wskazać trzeba, że skoro budowa infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, to organy administracji prawidłowo wszczęły procedurę uregulowaną w art. 51 zmierzającą do nałożenia oznaczonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ostatecznie uznając, że brak jest podstaw do nałożenia takiego obowiązku. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego zrealizowania inwestycji w sytuacji kiedy inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości, jak też nie uzyskał zgody właściciela na wykonanie inwestycji na jego nieruchomości – co miało miejsce w niniejszej sprawie – wskazać należy, że w przypadku, gdy właściciel nieruchomości czuje się poszkodowany zaistniałą sytuacją może (ewentualnie) dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Wyjaśnić trzeba, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Naruszenie prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych nie musi automatycznie pociągać za sobą obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest bowiem zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może nawet dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko reprezentowane w licznych wyrokach sądów administracyjnych, w myśl którego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością. W wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. (sygn. IV SA 523/01) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "domaganie się od inwestora zgody sądu w trybie art. 199 K.c. nie mieści się w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może więc dojść do sytuacji, że w obiekcie stanowiącym współwłasność wymiana okien z punktu widzenia prawa administracyjnego okaże się zgodna z prawem, co wcale nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw pozostałych współwłaścicieli. Jednakże naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym". Powyższą argumentację podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. (sygn. II OSK 259/09) wskazując, że: "celem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego, a to oznacza, że można zalegalizować roboty budowlane wykonane przez inwestora z naruszeniem prawa własności lub współwłasności". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że w rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku właściciel (współwłaściciel) może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. W kontekście niniejszego zagadnienia wskazać także należy, że również w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, podjętej w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać trzeba, że nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze norm konstytucyjnych, bowiem organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i wydały rozstrzygnięcia w oparciu o wyczerpująco ustalone okoliczności faktyczne, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (art. 2 Konstytucji RP), a skarżący może domagać się ochrony swojej własności (na co również wskazywały organy) na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Ponadto postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a., co oznacza m.in, że orzeczenia organów były podejmowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości, a skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu. Z kolei skarżący nie może upatrywać naruszenia normy art. 8 k.p.a. w niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciu. Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 83 ustawy Prawo budowlane, bowiem powyższa norma kompetencyjna jednoznacznie określa, że organem wyższego stopnia do PINB jest WINB. Reasumując, przyjąć należało za słuszne stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w tym z opinii technicznej W. P. wynikało, że odcinek sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce nr "[...]" w D. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, brak było podstaw do nakładania w decyzji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, bądź też nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji zaskarżoną, jak też ją poprzedzającą decyzję uznać należało za prawidłowe. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.