IV SA/Po 509/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę /-/B.Popowska /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski Wnioskiem z 25 czerwca 1998r. A.W. wystąpił o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], stanowiącej działki [...], [...] i [...] z mapy [..] o łącznej powierzchni 1,9683 ha., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadził księgę wieczystą KW [...]. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] czerwca 2006r. nr [...] po uprzednim przekazaniu mu sprawy przez Prezydenta Miasta P., w oparciu o art. 26 § 2 i § 3 oraz art. 123§1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) jako organ właściwy w niniejszej sprawie wyznaczył Starostę P., który decyzją z [...] grudnia 2008r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 2 kpa oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 2 i 4 w zw. z art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2, art. 142, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej u.g.n.) orzekł o zwrocie na rzecz A.W. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów :obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 0.9589 ha, działka nr [...] o pow. 0.0932 ha, oraz działka nr [...] o pow. 0,9162 ha dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz o zobowiązaniu wnioskodawcy do zwrotu na rzecz Miasta Po. kwoty [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Starosta P. stwierdził, iż nieruchomość stanowiąca dawniej własność A.W., nabyta została przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod inwestycje towarzyszące budowie [...]. Stwierdzono, że działki nr [...], nr [...]oraz nr [...] stanowią obecnie grunt porośnięty pszenicą, nieuzbrojony, posiadający dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] która jest drogą polną, nieposiadającą żadnego uzbrojenia w w infrastrukturę komunalną. Dawna działka nr [...] wywłaszczona na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18 poz. 94 ze zm. – dalej ustawa) została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (inwestycja "[...]"), jednak cel został zrealizowany dopiero po 12 latach od dnia wywłaszczenia. Została zatem spełniona przesłanka zbędności w stosunku do dawnej działki nr [...] i podlegałaby ona zwrotowi. Stąd działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], zbyte w trybie art. 5 ust. 3 ustawy podlegają zwrotowi. W stosunku do tych działek spełnione zostały obie przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem w terminach przewidzianych w tym artykule nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani celu tego nie zrealizowano. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podano, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania dowodowego, nie zebrał całego materiału niezbędnego do orzekania w sprawie, a swoje ustalenia oparł jedynie na niekompletnym materiale dowodowym. Ponadto podniesiono, iż o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Organ prowadzący sprawę ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] nabyte zostały przez Skarb Państwa na wniosek właściciela w trybie art. 5 ust. 3 w związku z planowaną realizacją inwestycji [...] na działce nr [...], położonej przy ul. [...]. Jednakże organ ten nie ustalił konkretnego celu na jaki miały zostać wykorzystane ww. działki, nie dokonał stosownych ustaleń na podstawie planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...]. Bez skonkretyzowana celu wywłaszczenia nieruchomości nie można mówić, że cel wywłaszczenia został lub nie został zrealizowany. Wojewoda Wielkopolski decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A.W. nieruchomości położonej P. przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów :obręb .[...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 0.9589 ha, działka nr [...] o pow. 0.0932 ha, oraz działka nr [...] o pow. 0,9162 ha dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał na treść art. 136 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Artykuł 216 u.g.n., wskazuje że przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy, dlatego też jedyną dopuszczalną drogą realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy jest ustalenie, czy został zrealizowany cel na jaki została wywłaszczona działka nr 75, z księgi wieczystej KW nr [...], której to wywłaszczenie stanowiło podstawę do żądania przez właściciela, wywłaszczenia pozostałej części jego gospodarstwa, stanowiącego w chwili obecnej przedmiot wniosku. Zatem ewentualny zwrot przedmiotowej nieruchomości może nastąpić zdaniem organu odwoławczego jedynie w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel oznaczony w akcie notarialnym, którym zbyto na rzecz Skarbu Państwa tę nieruchomość, a którym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w związku z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] lipca 1972r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji "[...]". Z uwagi na powyższe stwierdzając, iż udowodniony został fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na dawnej działce nr [...] w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Wojewoda Wielkopolski odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Organ odwoławczy wskazał również że, gdyby Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w P. nie zrealizowała celu, na który działka nr [..] została nabyta od A.W. na podstawie art. 6 ustawy, działki nr nr [...], nr [...] oraz nr [...] nie podlegałyby zwrotowi w związku z ustanowieniem na działce nr [...] prawa użytkowania wieczystego (decyzja Zarządu Miasta P. z [...] września 1993r. znak [...]) i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi powstanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 229 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję wniósł A.W reprezentowany przez radcę prawnego P.H. zarzucając zaskarżonej decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa, w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., przez uznanie, że został zrealizowany cel, na jaki wywłaszczona została działka nr [...] i brak jest podstaw do uznania, że co do tej działki spełnione zostały przesłanki do jej zwrotu. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało rozstrzygnięcie, czy na działce nr [...], wywłaszczonej w trybie art. 6 ustawy (umowa sprzedaży z dnia 26 października 1983r.), zrealizowany został cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji "[...]"). W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Osiedle [...], którego część posadowiona jest na dawnej działce nr [...], powstawało w latach 1983 - 1998. Realizacja inwestycji podzielona była na trzy etapy (jednostki). Jednostka, w ramach której prowadzono inwestycje na dawnej działce nr [...], realizowana była w latach 1995 - 1998. Należy więc zdaniem skarżącego uznać, że nawet jeżeli przed upływem 7 lat, od dnia nabycia działki nr [...] przez Skarb Państwa rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, to z całą pewnością cel ten został zrealizowany po upływie 10 lat od tego dnia (obiekt odebrano i przekazano do użytku protokołem z dnia 4 czerwca 1997r.). W skardze podkreślono również, że art. 136 ust. 3 u.g.n. zawiera jedyną przesłankę ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tą przesłanką jest zbędność (zdefiniowana w art. 137 u.g.n.) nieruchomości na cel wywłaszczenia. W ocenie skarżącego, z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że dawna działka nr [...] jest zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Stanowisko Wojewody Wielkopolskiego w tym zakresie jest niezrozumiałe i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym. Odnosząc się do części uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w którym Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że cel wywłaszczenia działki nr [...] nie został zrealizowany to ta działka nie podlegałaby zwrotowi w związku z faktem, że na tej działce ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie wskazuje, kiedy owo prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione. W aktach sprawy brak jest również dokumentów, z których wynikałoby, że miało to miejsce przed dniem 1 stycznia 1998r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Z treści powołanych przepisów wynika bowiem, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego - bada z urzędu zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem materialnym i przepisami normującymi postępowanie przed organami administracji .Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny decyzji organu odwoławczego, który uchylił w całości decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz A.W. nieruchomości położonej P. przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów :obręb [...], ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. 0.9589 ha, działka nr [...] o pow. 0.0932 ha, oraz działka nr [...] o pow. 0,9162 ha dla której Sąd Rejonowy [...] w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Jak wynika z akt sprawy aktem notarialnym z [...] października 1983r. Rep. A. I. Nr [...], A.W sprzedał Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy działkę nr [...] położoną przy ul. [...], księga wieczysta KW nr [...], stanowiącą siedlisko gospodarstwa rolnego. Powyższa działka przeznaczona była pod realizację osiedla mieszkaniowego "[...]". Następnie z uwagi na fakt, iż pozostała część gospodarstwa rolnego nie mogła być dalej racjonalnie użytkowana przez właściciela, aktem notarialnym z [...] października 1983r. Rep. A. I. Nr [.]..] Andrzej Wieruszewski zbył na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 3 ustawy m.in. działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] zapisane w KW nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli pozostała po nim reszta nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cel dotychczasowy, co miało miejsce w tej sprawie. Powyższy tryb wywłaszczenia dla działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] zawęził możliwość ich zwrotu (co słusznie zauważył organ odwoławczy i co nie jest przez skarżącego kwestionowane), do sytuacji w której wystąpiłyby przesłanki zwrotu dla dawnej działki nr [...] (obecnie działki nr [...], nr [...] i nr [...], ark. mapy [...], obręb [...] w części odpowiadające działce nr [...] – vide mapa stanu prawnego k. 241 akt adm.). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy że przepisy u.g.n. przewidują możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pod warunkiem łącznego spełnienia wszystkich zawartych w niej przesłanek zawartych. Jedną z nich jest przesłanka negatywna zawarta w art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zaistnienie tejże przesłanki zakwestionowano w skardze, gdzie pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ odwoławczy nie wskazuje, kiedy owo prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione. Skarżący zarzucił również, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że miało to miejsce przed dniem 1 stycznia 1998r. Nie znajduje to jednak potwierdzenia w aktach sprawy. W aktach tych znajduje się bowiem wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody decyzja Zarządu Miasta P. z [...] września 1993r. znak [...] (k. 185 akt adm.), w której organ ten orzekł o odstąpieniu w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat działki odpowiadające dawnej działce nr [...]. Na powyższą decyzję powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, wskazując jednocześnie na ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa okoliczność znajduje potwierdzenie w znajdującym w aktach sprawy (k. 224 akt adm.) zawiadomieniu Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1993r. Kw nr [...] L. dz. Nr [...], z którego wynika, że prawo wieczystego użytkowania ustanowione na działce nr [...] (wcześniej działka nr [...] – vide mapa stanu prawnego k. 241 akt adm.) zostało ujawnione w księgach wieczystych dotyczących tej nieruchomości. Skoro z niewadliwych ustaleń postępowania administracyjnego wynika, że na nieruchomości w związku z którą na wniosek skarżącego w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczono nieruchomości objęte zakresem niniejszego postępowania, o zwrot których wystąpiono w tej sprawie, ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P., a następnie w dniu 11 października 1993r. ujawniono je w księdze wieczystej, to zostały spełnione przesłanki z art. 229 u.g.n. Prawo użytkowania dla osoby trzeciej ustanowiono przed dniem wejścia w życie u.g.n., a nadto prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Ustalenie tej okoliczności pozwoliło na odstąpienie od badania czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował podobne stanowisko wskazując, że sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa stanowi negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie. Stąd też okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogą mieć w takim wypadku znaczenia dla wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 30.01.2007r., sygn. akt I OSK 386/06, publ.: LEX 290617). Sąd podziela powyższy pogląd, uznając, że przepis art. 229 u.g.n. stanowi przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. Przyznać trzeba, że w tej kwestii rzeczywiście poglądy orzecznictwa i doktryny są podzielone, przy całkowitej jednak zgodzie co do tego, że wyłączenie w art. 229 roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 16.11.2000 r. sygn. akt I SA 1539/99 LEX nr 75555, z dnia 7.02.2006r. sygn. akt I OSK 409/05 LEX nr 194018, z dnia 30.02.2007 r. sygn. akt. I OSK 386/06 LEX nr 290617, z dnia 5.06.2008 r. sygn. akt I OSK 841/07 niepublik.). Skoro nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przewidziane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 136 i 137 u.g.n., gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Uznając z tych wszystkich względów skargę za bezzasadną orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ P. Miładowski /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska ja