I OSK 1022/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 718/10 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie dzierżawy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 718/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia 6 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie dzierżawy terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następując/y stan faktyczny sprawy: w dniu 23 marca 2001r. Rada Gminy w Karsinie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 13 Statutu Gminy Karsin przyjętego uchwałą Rady Gminy Nr XXV/169/97 z dnia 25 marca 1997 r. (Dz. U. Woj. Gdańskiego Nr 54, poz. 172) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dzierżawy terenu na działce nr 500/2 obręb W. o pow. 405 m² z przeznaczeniem na drogę p.poż wokół mającego powstać obiektu na działce 500/1. W uchwale tej Rada upoważniła Zarząd Gminy do wydzierżawienia części działki nr 500/2 zapisanej w kw [...] obrębu W. o pow. 405m² A. W. na okres 20 lat. Uchwałą Nr [...] z dnia 6 maja 2010r. Rada Gminy w Karsinie na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 ppkt a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchyliła w całości wskazaną wyżej uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia 23 marca 2001 r., powierzając jej wykonanie Wójtowi Gminy Karsin. A. W. wezwaniem z dnia 9 czerwca 2010r. wezwał Radę Gminy w Karsinie do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając uchwale wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności ustawy o samorządzie gminnym i z naruszeniem Statutu Gminy, a nadto oparcie jej na błędnych ustaleniach faktycznych. Rada Gminy nie odpowiedziała na wystosowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rada Gminy w Karsinie z dnia 6 maja 2010 r. i powołując się na przepisy art. 3 § 2 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na art. 101, art. 6 i art. 26 w związku z art. 45 i art. 50 oraz art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również na art. 13 oraz art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w związku z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zarzucono mu, bez przeprowadzenia wizji lokalnej oraz bez jego wysłuchania, że nie dokonał żadnych inwestycji zmierzających do wybudowania kompleksu gastronomiczno- wypoczynkowego i nic się tam nie dzieje. Skarżący zaprzeczył powyższemu podnosząc, że otrzymał pozwolenie na budowę, lecz z uwagi na szczególne uwarunkowania terenu musiał wykonać projekt zamienny i dodatkowe prace budowlane, nadto dokonał podłączenia i utworzenia systemu kanalizacyjnego i przyłączenia prądu. Skarżący podniósł, że nie został powiadomiony, iż na posiedzeniu w dniu 6 maja 2010 r. będzie rozstrzygana jego sprawa, a nadto nie otrzymywał żadnych sygnałów dotyczących nieprawidłowości mających miejsce na terenie przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Karsin wniosła o jej oddalenie. Organ podał, że skarżący w dniu 24 stycznia 2001r. złożył wniosek o wydzierżawienie mu gruntu stanowiącego część działki nr 500/2, na tej podstawie, że na należącej do niego działce nr 500/1 zamierza wybudować kompleks gastronomiczno – usługowy. Zgodnie z przedstawionymi planami na działce nr 500/1 ma na to zbyt mało miejsca, wydzierżawiana działka miała służyć jako pas przeciwpożarowy. Rada Gminy wyraziła na to zgodę podejmując uchwałę z dnia 23 marca 2001r. Organ wskazał, że w konsekwencji tego w dniu 1 maja 2004 r., przedstawiono skarżącemu umowę dzierżawy określając powierzchnię dzierżawionej działki na 157 m², ze stawką czynszu 14 zł/m² w stosunku rocznym. Skarżący powyższej umowy nie podpisał, odmawiając współpracy, jednocześnie skarżący bezumownie korzysta z tejże działki, między innymi poprzez postawienie na niej niewielkiego budynku drewnianego, w którym prowadzi działalność usługową i którego mimo wezwań nie usunął. Wskazano, że powołane w skardze pozwolenie na budowę dotyczy działki nr 500/1., skarżący nie posiada natomiast żadnego zezwolenia na budowę na działce nr 500/2. W pismach procesowych z dnia 16 października 2010 r. oraz 20 grudnia 2010 r. skarżący zaprzeczył, iż były prowadzone z nim jakiekolwiek rozmowy dotyczące zawarcia umowy dzierżawy, podając, że nie został powiadomiony o sporządzeniu projektu umowy dzierżawy. Odnośnie wydania pozwolenia na budowę na działce nr 500/ 1, a nie na działce nr 500/2 skarżący wskazał, że oczywistym jest, iż gdyby nie był on traktowany jako dzierżawca działki nr 500/2 takiego pozwolenia by nie otrzymał. Wynika to z przepisów prawa budowlanego zgodnie z którymi umiejscowienie zbiornika na ścieki i magazynu opału następuje w odległości 15 m od budynku. Skarżący wskazał ponadto, że rada Gminy Karsin podejmując uchwałę nr [...] z dnia 23 marca 2001 r. nie uzależniała dzierżawy działki nr 500/2 od przeprowadzenia na niej określonych inwestycji. Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 718/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę A. W. na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia 6 maja 2010 r., wskazał, że uprawnienie właścicielskie gminy stanowiące o prawie decydowania o sprzedaży, czy też wydzierżawieniu nieruchomości może być zawsze zmienione, o ile nie zostały zawarte w tym zakresie umowy cywilnoprawne. W rozpoznawanej zaś sprawie umowy takie nie zostały zawarte (skarżący twierdzi, że nawet nie zostały mu przedstawione, organ z kolei wywodził, że skarżący przedłożonego mu projektu umowy nie podpisał). Sąd podkreślił przy tym, że przyczyny nie zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowej działki nie mają wpływu na ocenę zasadności skargi. Zdaniem Sądu, skoro Rada Gminy uchyliła swoją uchwałę, to po stronie Wójta nie ma podstaw do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. W ocenie Sądu Rada Gminy w zaistniałej sytuacji uprawniona była – realizując swoje prawa jako właściciel nieruchomości – do uchylenia swojej uchwały z 2001 r., a więc do zmiany stanowiska w przedmiocie wydzierżawienia działki nr 500/2, której jest właścicielem. Sąd zaznaczył, że prawo to nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącego. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył A. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 1, 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 26 ust. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię w wyniku czego zostało przyjęte, iż Rada Gminy Karsin mogła podjąć zaskarżoną uchwałę; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest "art. 145 § 1 pkt 1 lit. w związku z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy Karsin została wydana z naruszeniem art. 26 ust. 1 oraz art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Radę Gminy Karsin stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący nie kwestionuje prawa Rady Gminy Karsin do decydowania o sprzedaży, czy też wydzierżawieniu nieruchomości. Jednakże w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji pominął zupełnie nieprawidłowości proceduralne, których konsekwencją było wydanie przez Radę Gminy Karsin zaskarżonej uchwały, w szczególności doszło do naruszenia art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. Przy wydaniu zaskarżonej uchwały – zdaniem skarżącego – doszło do naruszenia prawa. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, że istnienie zobowiązania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek podjęcia postępowania, a niewykonanie go może być traktowane jako naruszenie prawa. Wskazano ponadto, że jak wynika z art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona, czego w niniejszej sprawie nie zachowano. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przez okres ponad 9 lat, organ administracyjny, na którym spoczywają przytoczone powyżej obowiązki nie dokonał żadnych czynności w celu uregulowaniu kwestii związanej z dzierżawą przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy w Karsinie, popierając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł, że nie kwestionuje prawa Rady Gminy Karsin do decydowania o wydzierżawieniu, czy też sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, jednak zarzucił Sądowi błędne ustalenia faktyczne. Zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skardze kasacyjnej określone jako " art. 145 § 1 pkt 1 lit." ). Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu. Wobec dokumentacji i okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Przypomnieć należy, iż ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Kompetencja ta obejmuje z jednej strony zadania wynikające z uchwał rady gminy (zwłaszcza uchwał podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy), z drugiej zaś - zadania wynikające z przepisów prawa (w szczególności z ustawy o gospodarce nieruchomościami). Mieniem komunalnym są własność i inne prawa majątkowe należące do gmin i innych gminnych osób prawnych. Kompetencje wójta w zakresie gospodarowania tym mieniem obejmują jednak wyłącznie mienie (ogół praw majątkowych) przysługujące gminie jako osobie prawa cywilnego, a nie innym gminnym osobom prawnym, które są odrębnymi od gminy podmiotami mienia. Przepis art. 30 powołanej ustawy podkreśla zatem kompetencję wójta do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, przy czym wyliczenie zadań wójta, zawarte w art. 30 ust. 2, ma charakter przykładowy, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Stwierdzić zatem należy, że wykonywanie przez wójta uchwał rady gminy to urzeczywistnianie woli organu stanowiącego wyrażanej w formie i w trybie przewidzianych przepisami prawa za pomocą dostępnych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. Zasadniczo zatem gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy z ograniczeniami wynikającymi z kompetencji rady gminy. W zakresie gospodarki mieniem komunalnym kompetencje rady gminy określa art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, o czym była już mowa powyżej. Użyte w art. 50 ustawy o samorządzie gminnym pojęcia "zarząd" i "zarządzanie" należy rozumieć szeroko, jako podejmowanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących mienia komunalnego. Chodzi przy tym o czynności w ramach zwykłego zarządu, jak i czynności przekraczające zwykły zarząd. W pojęciu zarządu mieszczą się więc czynności prawne oraz czynności faktyczne, a także czynności procesowe. Należy podkreślić, że chodzi tu zarówno o czynności zarządcze wykonywane w formach prawa cywilnego, jak i czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego. Zauważyć należy, że ustawa nie definiuje pojęcia szczególnej staranności, o której jest mowa w art. 50 omawianej ustawy, ani nie wskazuje kryteriów, za pomocą których można by określić poziom tej staranności. Trzeba zatem odwołać się do pojęcia należytej staranności, którym posługuje się kodeks cywilny (art. 355 k.c.). Przez "należytą staranność" rozumie się staranność ogólnie wymaganą w stosunkach danego rodzaju. Podwyższonej staranności wymaga kodeks cywilny w zakresie prowadzonej przez dłużnika działalności gospodarczej, którą określa przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Można zatem przyjąć, że "szczególna staranność" powinna być wyższa od należytej, a nawet wyższa od staranności wymaganej od prowadzącego działalność gospodarczą. Z konieczności zachowania szczególnej staranności wydaje się wynikać obowiązek sprowadzenia tego ryzyka do minimum bądź całkowitej jego eliminacji. Zauważyć należy, że przepis art. 50 ustawy o samorządzie gminnym nie określa skutków prawnych braku szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Nie oznacza to jednak, że norma w nim zawarta jest pozbawiona jakichkolwiek sankcji. Sankcje te wynikają bowiem z innych przepisów, właściwych dla danej gałęzi prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że jej stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Jak bowiem wynika z akt, uchwałą z dnia 23 marca 2001 r. Rada Gminy Karsin upoważniła Zarząd Gminy do wydzierżawienia części działki nr 500/2 z przeznaczeniem na drogę przeciwpożarową wokół mającego powstać obiektu na działce 500/1. Natomiast przyczyną podjęcia uchwały Rady Gminy Karsin z dnia 6 maja 2010 r., nr [...], był fakt niepodpisania przez skarżącego umowy dzierżawy działki nr 500/2, przy czym dla oceny niniejszej spawy nie mają wpływu powody, dla których umowa dzierżawy tejże działki nie została podpisana, na co zasadnie wskazał Sad pierwszej instancji. Dodatkowo wskazać także należy, że skarżący pomimo, iż nie podpisał umowy dzierżawy działki nr 500/2, to zaczął ją bezumownie wykorzystywać zarobkowo, nie płacąc z tego tytułu żadnego czynszu. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący w drewnianym budynku posadowionym na tejże działce prowadzi działalność gastronomiczną wraz ze sprzedażą piwa. Wskazać jednocześnie należy, że Rada Gminy w Karsinie uchwałą z dnia 29 czerwca 2001 r. zakazała na obszarze działki 500/2 dzierżawy terenu pod handel detaliczny i gastronomiczny artykułami spożywczymi oraz piwem i napojami alkoholowymi. Miała być to bowiem działka dzierżawiona pod drogę przeciwpożarową do działki 500/1, na której to działce miał powstać kompleks gastronomiczny (który również nie powstał). Z powyższego wynika zatem, że z powodu użytkowania przedmiotowej działki bez uiszczania z tego tytułu należytych opłat, Gmina Karsin ponosiła straty. Dlatego też stwierdzić należy, że wymóg dochowania przez tę Gminę szczególnej (należytej) staranności w dbaniu o własne interesy uzasadnia uchylenie przedmiotowej uchwały. Wobec okoliczności niniejszej sprawy oraz przedstawionych wyżej wywodów prawnych, uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.