I OSK 1211/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2/10 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2/10, po rozpoznaniu skargi H. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Główny Straży Granicznej przedmiotową decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., uchylił w całości rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i postanowił przyznać za okres pozostawania poza służbą chor. sztab. SG H. P. świadczenie pieniężne w wysokości 6-miesięcznego uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, biorąc pod uwagę kwotę bazową określoną w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 90). W motywach uzasadnienia Komendant podał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił H. P. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2007 r. W związku z prawomocnym orzeczeniem komisji lekarskiej stwierdzającym całkowitą niezdolność do służby, funkcjonariusz zwrócił się o zmianę podstawy zwolnienia ze służby z art. 45 ust. 3 na art. 45 ust. 1 pkt 1 ustaw o Straży Granicznej. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. organ odmówił ww. zmiany rozkazu personalnego. Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2007 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zwolnił H. P. ze służby z dniem [...] czerwca 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2009 r. funkcjonariusz wniósł o wypłatę należnych środków pieniężnych za okres pozostawania poza służbą, wobec czego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] września 2009 r. nr [...] przyznał H. P. świadczenie pieniężne w wysokości 6-miesięcznego uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, tj. [...] w oparciu o kwotę bazową z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 58). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ podniósł, że stosownie do art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne, za okres nie więcej niż 6 miesięcy. W niniejszej sprawie chor. sztab. H. P. pozostawał poza służbą od [...] listopada 2007 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, tj. do dnia [...] maja 2009 r. W odwołaniu z dnia [...] września 2009 r. od rozkazu personalnego z dnia [...] września 2009 r. funkcjonariusz podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakiego powodu zastosował mnożniki kwoty bazowej uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego do tego uposażenia z 2007 r., a nie z 2009 r., wskazując przy tym, iż nie uwzględniono innych przysługujących mu dodatków do uposażenia zgodnie z obowiązującymi w 2009 r. przepisami. Organ II instancji, uchylając decyzję organu I instancji, stwierdził, że art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej jasno i precyzyjnie określa, że funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje świadczenie równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, a więc ustalone na podstawie składników uposażenia otrzymanych na dzień zwolnienia ze służby, zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia w żądanym przez niego zakresie. Zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, organ I instancji prawidłowo ustalił w zaskarżonym rozkazie personalnym grupę uposażenia zasadniczego i przysługujące dodatki oraz uwzględnił wszystkie przysługujące na dzień zwolnienia dodatki do uposażenia, jednak błędnie zastosował wysokość kwoty bazowej – 1523,29 zł, powołując się przy tym na art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., gdyż w jego ocenie, świadczenie należało ustalić w oparciu o kwotę bazową obowiązującą na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. na dzień [...] listopada 2007 r. Stąd też należało zastosować kwotę bazową w wysokości 1459,84 zł, określoną w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. Z tych przyczyn organ II instancji zastosował art. 139 K.p.a. i uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny, stwierdzając, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przyznane świadczenie zostało ustalone w oparciu o kwotę bazową obowiązującą na dzień ustalenia świadczenia. Organ wskazał jednocześnie, że sytuacja skarżącego nie ulegnie pogorszeniu, w związku z niniejszą decyzją, gdyż nie zmniejszono mu uprawnienia przysługującego zgodnie z treścią art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a jedynie ustalono przedmiotowe odszkodowanie uwzględniając dyspozycję wzmiankowanego przepisu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, iż zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wyrażonych, zaś kluczowe znaczenie dla sprawy ma ocena, czy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 139 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jest to tzw. zakaz reformationis in peius dotyczący każdej decyzji organu odwoławczego, wyrażający się w tym, że organ ten nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji oraz orzekając o określeniu kwoty bazowej uposażenia przyznanego H. P. w wysokości [...] zł w całości niewątpliwie pogorszył sytuację strony, dla której w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji kwotę bazową określono w wysokości 1523,29 zł. Ponadto mając na uwadze fakt, iż zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględnie obowiązujący, bowiem nie obowiązuje on w przypadku, gdy wydana decyzja naruszałaby w sposób rażący prawo lub rażąco naruszałaby interes społeczny, a każdorazowo organ orzekający w sprawie ma obowiązek wykazać, iż istotnie zaistniały okoliczności, które naruszenie usprawiedliwiają, Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej nie przywołał w rozstrzygnięciu kwestii naruszenia przez decyzję organu pierwszej instancji interesu społecznego, a powołał się na rażące naruszenie prawa, bowiem świadczenia z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej ustalono w oparciu o kwotę bazową obowiązującą na dzień ustalenia świadczenia. Tymczasem z interpretacji przepisu dokonanej przez organ drugiej instancji, także w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 811/07 uznano, że powinna to być kwota wedle stawek na dzień zwolnienia skarżącego ze służby. Organ odwołał się tu więc do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" określonego w treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast w rozpatrywanej sprawie, zdaniem WSA, przepis art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej nie daje jasnej odpowiedzi, w oparciu o jaką kwotę bazową należy ustalać świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą. Organ dokonał tu interpretacji przepisu prawa powołując się na wyrok NSA, który został wydany w sprawie policjantów i tylko częściowo, nie wprost, dotyczy zagadnienia objętego przedmiotem rozpatrywanej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, trudno jest uznać, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa przez organ pierwszej instancji. Brak jest zatem przesłanek do złamania zakazu reformationis in peius, a co za tym idzie zmiany na niekorzyść H. P. decyzji organu pierwszej instancji. Komendant Główny Straży Granicznej naruszając zasadę określoną w treści art. 139 K.p.a. sam naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób rażący, a więc jego rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności. Od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono skargę kasacyjną, w której, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2, zarzucono naruszenie: 1. przepisów art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 58) – poprzez błędną wykładnię w/w przepisów, co spowodowało uznanie Sądu, że organ naruszył art. 139 K.p.a. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku stanowiska jakoby podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji była wykładnia art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej w oparciu o wyrok NSA sygn. akt I OSK 811/07 nie jest zasadne, bowiem wyrok ten został powołany w uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego tylko jako argumentacja rozstrzygnięcia, zaś podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie wskazanych w petitum skargi przepisów, a nie ich wykładnia dokonana w powołanym wyroku NSA. Zatem nie można przyjąć tezy, iż zakaz reformiationis in peius został naruszony, gdyż organ nie wykazał rażącego naruszenia przepisów i nie określił, czy został naruszony interes społeczny. Wykazanie rażącego naruszenia przepisów nie wymaga odnoszenia się do kwestii naruszenia interesu społecznego, który w niniejszej sprawie w istocie został naruszony poprzez przyznanie skarżącemu świadczenia w wyższej wysokości niż należna. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji innej podstawy naliczenia świadczenia niż tej wynikającej z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d/ ustawy budżetowej z 2007 r. stanowi rażące naruszenie prawa – czyli jednoznaczne nie podlegające wykładni. Jest to przykład ewidentnego błędu organu I instancji, którego organ drugiej instancji nie mógł pozostawić w obrocie prawnym. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wskazać należy, iż Sąd I instancji nie dokonywał wprost wykładni art. 46 ust. 4 ww. ustawy o Straży Granicznej, a jedynie odniósł jego interpretację do możliwości uznania rażącego naruszenia prawa przy jej zastosowaniu. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne właśnie w kontekście stosowania kwot bazowych. Nie budzi tylko wątpliwości, iż uposażenie to musi odpowiadać uposażeniu należnemu na stanowisku, które zajmował funkcjonariusz przed zwolnieniem. Nie oznacza to, że musi być równe uposażeniu, które otrzymywał w dacie zwolnienia ze służby. Można bowiem bronić poglądu, iż w takim przypadku racjonalny ustawodawca zawarłby właśnie sformułowanie "otrzymywane", a przepis w tej części brzmiałby. "....świadczenia pieniężne równe uposażeniu otrzymywanemu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem..." Brak tego sformułowania powoduje, iż dopuszczalna jest również inna wykładnia tego przepisu niż to przyjął organ II instancji. Tym niemniej w niniejszej sprawie prawidłowa wykładnia powołanego przepisu art. 46 ust. 4 cyt. ustawy o Służbie Granicznej ma drugoplanowe znaczenie. Zasadnicza bowiem kwestia sprowadza się do oceny, czy przy wątpliwościach interpretacyjnych danej normy prawnej przyjęcie jednej z możliwych wykładni tej normy stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w takim przypadku nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Pogląd ten jest już od szeregu lat ugruntowany tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie. W tej sytuacji zasadnie Sąd przyjął, iż Komendant Główny Straży Granicznej naruszył zasadę reformationis in peius, a naruszenie tej jednej z podstawowych kanonów praworządności przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie prawa. Reasumując stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, to nie interpretacja przepisu dokonana przez Sąd I instancji stanowiła podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale rażące naruszenie prawa przez organ odwoławczy. Z tych też względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.