II SA/Wa 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej i postanowił, na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) przyznać za okres pozostawania poza służbą [...] H. P. świadczenie pieniężne w wysokości 6-miesięcznego uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Organ wskazał jednocześnie, że w zakresie uprawnień do ww. świadczenia uwzględniono kwotę bazową określoną w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 90) W motywach uzasadnienia Komendant Główny Straży Granicznej podał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił H. P. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Następnie w związku z prawomocnym orzeczeniem komisji lekarskiej stwierdzającym całkowitą niezdolność do służby, funkcjonariusz zwrócił się z wnioskiem do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zmianę podstawy zwolnienia ze służby i zwolnienie go w trybie art. 45 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Rozpoznając powyższy wniosek, organ decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił zmiany wskazanego rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2007 r. Od decyzji tej H. P. złożył odwołanie. Komendant Główny Straży Granicznej w wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Następnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], zwolnił H. P. ze służby z dniem [...] czerwca 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2009 r. funkcjonariusz wniósł o wypłatę należnych środków pieniężnych za okres pozostawania poza służbą. W wyniku powyższego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] września 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, przyznał H. P. świadczenie pieniężne w wysokości 6-miesięcznego uposażenia należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby, tj. [...], etat – [...] w 04 grupie uposażenia, w I kategorii z mnożnikiem 1,15 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w V kategorii z mnożnikiem 0,25 kwoty bazowej, zwiększonym o mnożnik 0,30 dla funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostce lub komórce organizacyjnej nadzoru i kontroli i wykonujących czynności kontrolne, pełniącego obowiązki [...] w 06 grupie uposażenia zasadniczego, w I kategorii z mnożnikiem 1,35 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w V kategorii z mnożnikiem 0,25 kwoty bazowej, zwiększonym o mnożnik 0,30 dla funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostce lub komórce organizacyjnej nadzoru i kontroli i wykonujących czynności kontrolne. Wskazał równocześnie, że kwota bazowa została określona w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 58). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ podniósł, że stosownie do art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne, za okres nie więcej niż 6 miesięcy. Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie [...] H. P. pozostawał poza służbą od [...] listopada 2007 r. do dnia uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, tj. do dnia [...] maja 2009 r. W odwołaniu z dnia 21 września 2009 r. od wskazanego rozkazu personalnego z dnia [...] września 2009 r. funkcjonariusz podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty, z jakiego powodu zastosował mnożniki kwoty bazowej uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego do tego uposażenia z 2007 r., nie zaś obowiązujące w roku 2009. Wskazał dodatkowo, że nie uwzględniono innych przysługujących mu dodatków do uposażenia zgodnie z obowiązującymi w 2009 r. przepisami. Organ II instancji, uchylając decyzję organu I instancji, stwierdził, że art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej jasno i precyzyjnie określa, że funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje świadczenie równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, a więc ustalone na podstawie składników uposażenia otrzymanych na dzień zwolnienia ze służby. Na poparcie powyższego organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 811/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia w żądanym przez niego zakresie. Dlatego też organ I instancji prawidłowo ustalił w zaskarżonym rozkazie personalnym grupę uposażenia zasadniczego oraz przysługujące dodatki oraz uwzględnił wszystkie przysługujące na dzień zwolnienia dodatki do uposażenia. Jednak Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że błędnie organ I instancji zastosował wysokość kwoty bazowej – 1523,29 zł, powołując się przy tym na art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., gdyż w ocenie organu odwoławczego, świadczenie należy ustalić w oparciu o kwotę bazową obowiązującą na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby, tj. na dzień [...] listopada 2007 r. Stąd też należało zastosować kwotę bazową w wysokości 1459,84 zł, określoną w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. Z tych przyczyn organ zastosował art. 139 kpa i uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny, stwierdzając, że został on wydany z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przyznane świadczenie zostało ustalone w oparciu o kwotę bazową obowiązującą na dzień ustalenia świadczenia. Organ wskazał jednocześnie, że sytuacja skarżącego nie ulegnie pogorszeniu w związku z niniejszą decyzją, gdyż nie zmniejszono mu uprawnienia przysługującego zgodnie z treścią art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a jedynie ustalono przedmiotowe odszkodowanie uwzględniając dyspozycję wzmiankowanego przepisu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uwzględnił wszystkie obowiązujące dodatki do uposażenia, a dodatki te nie są również ujęte w decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej. Powołując się na cytowany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 811/07 podniósł, iż sformułowania "równe uposażenie na stanowisku dotychczas zajmowanym" nie należy odnosić do uposażenia faktycznie otrzymywanego. Nadto wskazał, że rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2009 r. o zwolnieniu go ze służby w Straży Granicznej został uchylony przez organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2009 r., zaś następny rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zwalniający go ze służby z dniem [...] września 2009 r. również został uchylony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie z powodów w niej wyrażonych. Na wstępie należy podnieść, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena, czy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jest to tzw. zakaz reformationis in peius dotyczący tylko decyzji wydawanych przez organ odwoławczy, a wyraża się w tym, że organ ten nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Z uwagi na brak ograniczeń co do zakresu przedmiotowego tego zakazu, należy przyjąć, że odnosi się on do każdej z decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem sądu, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji oraz orzekając o określeniu kwoty bazowej uposażenia przyznanego H. P. w wysokości 1459, 84 zł w całości niewątpliwie pogorszył sytuację strony, której w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji kwotę bazową określono w wysokości 1523,29 zł. Zauważyć w tym miejscu należy, że zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględnie obowiązujący. Przepis art. 139 kpa przewiduje dwa wyjątki. Po pierwsze zakaz ten nie obowiązuje, gdy wydana decyzja naruszałaby w sposób rażący prawo. W tym zakresie należy mieć na uwadze m.in. przesłanki określone w przepisach art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa oraz art. 156 § 1 kpa (Zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1149/04, LEX nr 189182). Drugim wyjątkiem od ogólnie sformułowanego zakazu jest sytuacja, w której decyzja rażąco narusza interes społeczny. Organ orzekający w sprawie ma więc obowiązek zawsze gdy narusza zakaz wymieniony w treści art. 139 kpa wykazać, iż istotnie zaistniały okoliczności, które naruszenie usprawiedliwiają. W rozpatrywanej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej nie przywołał w treści rozstrzygnięcia kwestii naruszenia przez decyzję organu pierwszej instancji interesu społecznego. Organ natomiast powołał się na rażące naruszenie prawa bowiem świadczenia z art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej ustalono w oparciu o kwotę bazową obowiązującą na dzień ustalenia świadczenia. Tymczasem z interpretacji przepisu dokonanej przez organ drugiej instancji także w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 811/07 uznano, że powinna to być kwota wedle stawek na dzień zwolnienia skarżącego ze służby. Organ odwołał się tu więc do pojęcia "rażącego naruszenia prawa" określonego w treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym miejscu wskazać należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy "zastosowana przez organ interpretacja prawa powinna "rzucać się w oczy" "odbijać od tła" (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2006 r., II FSK 392/06, niepublik). Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (wykładni niedającej się uzasadnić żadnymi przyjętymi w teorii prawa metodami i dyrektywami) (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 11, s. 59). W przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpatrywanej sprawie ww. przepis art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej nie daje jasnej odpowiedzi, w oparciu o jaką kwotę bazową należy ustalać świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą. Organ dokonał tu interpretacji przepisu prawa powołując się na wyrok NSA, który został wydany w sprawie policjantów i tylko częściowo, nie wprost, dotyczy zagadnienia objętego przedmiotem rozpatrywanej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji trudno jest uznać, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa przez organ pierwszej instancji. Brak jest zatem przesłanek do złamania zakazu reformationis in peius, a co za tym idzie zmiany na niekorzyść H. P. decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast Komendant Główny Straży Granicznej naruszając zasadę określoną w treści art. 139 kpa sam naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób rażący, a więc jego rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą nieważności. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.