II SAB/Łd 51/10

Dnia 14 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi P. L. M. na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. do załatwienia wniosku P. L. M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie struktury własnościowej i majątku (z wyliczeniem składników majątku) w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. na rzecz P. L. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem opatrzonym datą 23 lipca 2010 roku P.L.M. zwrócił się do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. o udostępnienie informacji publicznej o podstawie prawnej działania (w tym domagał się kserokopii dokumentu wskazującego na podstawę prawną działania), organizacji podmiotu, sprawowanych funkcjach i organach, przedmiocie działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej i majątku (z wyliczeniem składników majątku), zasadach funkcjonowania ( tj. godzin urzędowania, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw) tegoż Zakładu. Jako podstawę prawną swego żądania P.L.M. wskazał art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-f oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 roku, które doręczono skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2010 roku, organ wezwany udzielił informacji publicznej w zakresie statutu określającego cele i zadania zakładu, strukturę organizacyjną oraz organu zakłady, a także zasady funkcjonowania. Nadto przekazano kserokopię statutu zakładu. W dniu 16 sierpnia 2010 roku P.L.M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., za pośrednictwem Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., skargę na bezczynność tego podmiotu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż skoro jego wniosek doręczono wezwanemu organowi w dniu 28 lipca 2010 roku to dwutygodniowy termin do udzielenia informacji publicznej minął 11 sierpnia 2010 roku. W tym terminie, zdaniem skarżącego, bezczynny organ nie udostępnił informacji ani nie odmówił w formie decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący wniósł o ukaranie organu karą, o której mowa w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępnie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący w dniu 29 lipca 2010 roku wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 roku, doręczonym skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2010 roku, została udzielona informacja publiczna, a zatem - w ocenie organu – informacji udzielono w terminie ustawowym. W tym samym dniu wpłynęła do organu skarga na bezczynność. Po sprawdzeniu, że informacja została udzielona, organ uznał, iż zaszła w sprawie omyłka i pismo zostało dołączone do akt. W konkluzji organ wskazał, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. znajduje się w bardzo złej sytuacji finansowej, a pomimo tego wywiązał się z żądań skarżącego na swój koszt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie niezbędnym jest zamieszczenie kilku uwag na temat dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy przez sąd administracyjny, gdyż z akt wynika, że skarżący nie poprzedził skargi zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a., którego wniesienie - w przypadku skargi na bezczynność organu - jest warunkiem wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kodeks Postępowania Administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 roku, Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. (który określa warunki dopuszczalności wniesienia skargi) upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, a nie skarg na bezczynność w zakresie takich aktów i czynności. W sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co zaś się tyczy bezczynności dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przepisu takiego brak (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06). Dlatego należy stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, co pozwala na jej merytoryczne rozpoznanie. Następnie warto wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w określonych ustawowo wypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie orzeka zaś o odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępnie do informacji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności odnosi się do nieudostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc tym samym stawiany zarzut objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, zobowiązano organ do załatwienia wniosku P. L. M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie struktury własnościowej i majątku (z wyliczeniem składników majątku) i wyznaczono organowi w tym celu stosowny termin, stwierdzając w tym zakresie bezczynność organu. Bowiem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem, w określonym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wniosek o udzielenie informacji publicznej inicjujący kontrolowane przez Sąd postępowanie wpłynął do organu w dniu 28 lipca 2010 roku, zaś strona skarżąca domagała się informacji publicznej o podstawie prawnej działania (w tym kserokopii dokumentu wskazującego na podstawę prawną działania), organizacji podmiotu, sprawowanych funkcjach i organach, przedmiocie działalności i kompetencjach, strukturze własnościowej i majątku (z wyliczeniem składników majątku), zasadach funkcjonowania ( tj. godzin urzędowania, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw) Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P.. Nie ulega wątpliwości, iż informacje, których domagała się strona skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 tejże ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, iż podmiot wezwany do udzielenia informacji został – jak wynika to z odpisu KRS - utworzony przez Powiat [...], zaś nadzór nad nim sprawuje Rada Powiatu [..], a celem działania tegoż organu jest w szczególności udzielanie świadczeń zdrowotnych oraz realizowanie zadań obrony cywilnej z zakresu obrony ludności w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa i wojny oraz zagrożeń nadzwyczajnych czasu pokoju. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym są obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Z uwagi na sposób utworzenia oraz zakres działania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. sąd uznał, że na tymże organie spoczywa obowiązek udzielania informacji wynikający z analizowanej ustawy. Przepisy ustawy bardzo szeroko zakreślają katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dostęp do informacji publicznej. Przepis art. 2 omawianej ustawy wyraźnie stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu i to bez potrzeby wykazywania przez ten podmiot interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątki od zasady pełnego dostępu do informacji publicznej określają przepisy prawa (art. 5 omawianej ustawy). Ustawa stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Uprawnienie to wykonywane jest poprzez: 1) uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wgląd do dokumentów urzędowych, 3) dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 omawianej ustawy). Mając na uwadze powyższe wskazania należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest określenie tego, czy organ pismem z dnia 9 sierpnia 2010 roku - udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek o uzyskanie dostępu informacji publicznej - podjął czynności, które zakończyły ową sprawę. Stosownie do przepisów analizowanej ustawy załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić poprzez udzielenie dostępu do informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Odmowa udostępnienia informacji publicznej jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Nie ulega wątpliwości, iż pismem z dnia 9 sierpnia 2010 roku wezwany organ udzielił skarżącemu informacji publicznej, jednak zakres udostępnionych danych nie wyczerpał całego żądania P. L. M. Podkreślenia wymaga, iż organ pominął kwestię struktury własnościowej i majątku, podając do wiadomości skarżącemu jedynie informacje o statucie, zadaniach (czyli kompetencjach) i zasadach funkcjonowania. Istotnie wniosek skarżącego o udzielenie informacji, który wpłynął do organu dnia 28 lipca 2010 roku, organ winien był załatwić najdalej 11 sierpnia 2010r. Uznać zatem wypada, że w terminie 14 dni od złożenia wniosku organ podjął czynność, wymaganą ustawą, która zmierzała do udzielenia informacji publicznej, lecz nie wyczerpała ona w całości zakresu wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2010r. Innymi słowy, organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia informacji o statucie, zadaniach (czyli kompetencjach) i zasadach funkcjonowania, bowiem już te informacje udostępnił skarżącemu, a więc wywiązał się z nałożonego ustawą obowiązku. Odnośnie jednak żądania P. L. M. o udostępnienie informacji w zakresie struktury własnościowej i majątku (z wyliczeniem składników majątku) nadal pozostawał w bezczynności, gdyż w tym zakresie nie odmówił (w formie decyzji) udzielenia ani też nie udzielił informacji. Skoro organ rozpoznając wniosek skarżącego winien zachować się w jeden z powyższych sposobów, a tego - mimo upływu zakreślonych przez prawo terminów - nie uczynił, w zakresie żądania udostępnienia informacji dotyczących struktury własnościowej i majątku ( z wyliczeniem składników majątku), to oczywistym jest, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy we wskazanym zakresie. Powyższa konstatacja legła u podstaw rozstrzygnięcia sądu, opartego na przepisie art. 149 p.p.s.a. (punkt pierwszy wyroku) oraz art. 151 p.p.s.a (punkt drugi wyroku). Wyznaczając organowi termin do rozstrzygnięcia sprawy Sąd miał na względzie nie tylko brzmienie przepisu art. 13 ust. 1 omawianej ustawy ale również charakter i zakres informacji, której udostępnienia domaga się strona skarżąca. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowią natomiast przepisy art. 200 p.p.s.a. m.ch.