II OSK 822/11

Dnia 3 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1885/10 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od K. G. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 350 ( trzysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/10, po rozpoznaniu skargi K. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2010 r., na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r, którą uchylono własną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa [...] lipca 2007 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Małopolski wskazał, że decyzją ostateczną z dnia 16 lutego 2010 r. wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił w całości skargę K. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 2010 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez J. M. Zdaniem Wojewody Małopolskiego wniesienie skargi do sądu administracyjnego wyłącza możliwość wszczęcia przez organ postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wojewoda Małopolski uznał, iż zakończenie postępowania przed sądem stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego należy zawiesić z urzędu wszczęte postępowanie wznowieniowe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia K. G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że wskutek wniesienia w dniu [...] marca 2010 r. przez J. M. do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu wojewódzkiego wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został zawiązany tzw. stosunek sądowo-administracyjny. Fakt zawiązania takiego stosunku w ocenie organu odwoławczego wyłącza możliwość podejmowania przez właściwy organ administracji publicznej rozstrzygnięć odnośnie kwestionowanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu będą wiązać w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda Małopolski prawidłowo zawiesił postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji własnej z dnia [...] lutego 2010 r. bowiem orzeczenie sądu w przedmiotowej sprawie będzie miało wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę do Sądu wniosła K. G. reprezentowana przez radcę prawnego M. S. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnosząc o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły jakiego rodzaju zagadnienie wstępne jest przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wznowionej postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika jedynie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. wydana w trybie autokontroli została w dniu [...] marca 2010 r. zaskarżona przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Z akt sprawy których zawartość ograniczona jest wyłącznie do zaskarżonych postanowień nie wynika z jakich powodów skarga K. G. została przez organ uwzględniona i czego dotyczyła. Zarówno Wojewoda Małopolski jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonali ustaleń związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, które zdaniem organów jest przedmiotem rozstrzygania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Sąd podkreślił, iż w przypadku gdy związek taki nie występuje i rozpoznanie sprawy administracyjnej nie jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy sądowej niedopuszczalne jest zawieszenie postępowania administracyjnego. Wadliwe zdaniem Sądu pierwszej instancji jest stanowisko organu z którego wynika, iż wniesienie skargi wyłącza możliwość podejmowania przez właściwy organ rozstrzygnięć odnośnie kwestionowanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. Prowadzenie weryfikacji decyzji na drodze postępowania przed sądem administracyjnym może ograniczać bądź wyłączać dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ winien wyjaśnić kwestię zagadnienia wstępnego i jego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu, że organy administracji nie wyjaśniły jakiego rodzaju zagadnienie wstępne jest przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wznowionej postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r., i w konsekwencji na uchyleniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania wznowieniowego w sytuacji, gdy postanowienia te były prawidłowe, gdyż organy administracji wskazały, że zagadnieniem wstępnym jest kontrola decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r., znal: [...] uruchomiona wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co uniemożliwia prowadzenie postępowania wznowieniowego i podejmowanie rozstrzygnięć odnośnie tej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była ocena, czy toczące się postępowanie sądowoadministracyjne zmierzające do oceny prawidłowości decyzji stanowi podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. W przypadku bowiem gdy decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, to Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem tej decyzji także pod kątem zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Brak jest podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu, które uruchomione zostało po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym. Jeśli po wniesieniu skargi do sądu co do tej samej decyzji wszczęte zostało postępowanie wznowieniowe, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Jedynym wyjątkiem od tej ogólnej reguły jest sytuacja unormowana w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej - p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organy administracji publicznej obu instancji w swych rozstrzygnięciach wskazały, że zagadnieniem wstępnym jest kontrola decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. uruchomiona wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co uniemożliwia prowadzenie postępowania wznowieniowego i podejmowanie rozstrzygnięć odnośnie tej decyzji. Odnosząc się zaś do relacji pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym konkretnej decyzji a nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym obejmującym tą samą sprawę wskazać należy, że już pod rządami ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) powszechnie przyjmowano, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej w tej samej sprawie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 7 stycznia 1999 r. w sprawie II SA/Gd 1353/99, OSP zeszyt 5 z 2000 r., poz. 81, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 roku, sygn. akt FPS 12/99, ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 7) W powoływanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przystępując do rozważań odnoszących się do poruszonej ostatnio problematyki prawnej, należy zauważyć, że ustawa o NSA, podobnie jak uchylone przez tę ustawę przepisy działu VI k.p.a., zawiera uregulowania zmierzające do wyłączenia konkurencyjności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem sądowoadministracyjnym, wszczętych prawnie skutecznym wniesieniem skargi. Wymaga jednak podkreślenia, że art. 35 ust. 4 ustawy o NSA dotyczy wprost tylko jednego przypadku zbiegu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych z postępowaniem wszczętym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, wyłączając możliwość wniesienia tej skargi, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne "(...) w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności". Powołany przepis ustawy o NSA natomiast nie wprowadza wprost zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do NSA. Zakazu takiego nie przewidywały także przepisy dawnego działu VI k.p.a. Jednakże na tle przytoczonych rozwiązań prawnych zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie z reguły przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do NSA stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego i równoległego jego prowadzenia. W okresie obowiązywania art. 199 § 3 k.p.a. NSA zajął takie stanowisko w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. sygn. III SA 508/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 63) i w wyroku z dnia 10 stycznia 1991 r. sygn. I SA 1186/90 (niepubl.). Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333) oraz M. Mincer-Jaśkowska (glosa do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 1988 roku, sygn. III SA 718/87, OSPiKA 1989, nr 7-12, s. 322). Po wejściu w życie ustawy o NSA Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego. Według tego ostatniego wyroku bowiem po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. L. Żukowski w glosie do tego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podziela w całości wyrażony w nim pogląd i zauważa, że skutkiem prawnym wniesienia skargi do NSA jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Zdaniem Autora, skoro wniesienie skargi do NSA powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, to wydana decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a." Stan prawny wynikający z przepisów obowiązującej obecnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. dotyczący konkurencyjności administracyjnych postępowań nadzwyczajnych i postępowania przed sądem administracyjnym, nie różni się istotnie od stanu prawnego wynikającego z ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W szczególności uprawnienia organu administracji publicznej do ingerowania w zaskarżony do sądu administracyjnego akt są w swej istocie takie same (art. 38 ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 54 § 3 P.p.s.a.) i nadal istnieje zakaz prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (odpowiednio art. 35 ust. 4 i art. 56). Jest zatem uprawniony formułowany w doktrynie prawa pogląd, że dotychczasowe stanowisko jest aktualne także pod rządami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat. M. Niezgódka – Medek, Zakamycze 2005, teza 4 do art. 56 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją T. Wosia, Warszawa 2005, teza 19 do art. 56). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.