II OSK 889/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1891/10 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. II OSK 889 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczytnie udzielił Towarzystwu Budownictwa Społecznego w S. pozwolenia na wznowienie robót remontowych w budynku mieszkalnym w S. przy ulicy [...] m. [...], polegających na wykonaniu: ścianki działowej z płyt gipsowo- kartonowych o lekkiej konstrukcji, pionu kanalizacyjnego w pomieszczeniu klatki schodowej, montażu urządzeń sanitarnych i izolacji stropu zgodnie z "rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 25 lutego 1999 r. (tekst jedn. Dz. U. Nr 15, poz. 140)". Decyzję tę Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy. Pismem z dnia 12 marca 2009 r. C. K. zwróciła się do organu II instancji o wznowienie powyższego postępowania administracyjnego i przywrócenie stanu poprzedniego jej mieszkania, załączając m.in. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie z dnia [...] września 2002 r., którym nakazano Towarzystwu Budownictwa Społecznego w S. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w ww. budynku oraz pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej z dnia 24 stycznia 2007 r. informujące ją o dokonaniu w dniu 18 grudnia 2006 r. odbioru robót remontowo- budowlanych związanych z wykonaniem łazienki w lokalu nr [...] w ww. budynku. Na skutek wezwania organu skierowanego do zainteresowanej o sprecyzowanie złożonego podania poprzez wskazanie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego w oparciu, o który żądanie w nim zawarte ma zostać rozpatrzone i brak jej odpowiedzi, powyższe pismo skarżącej organ pozostawił bez rozpatrzenia, o czym poinformował zainteresowaną pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. Następnie, pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. C. K. ponowiła swoje żądanie wznowienia postępowania administracyjnego, wskazując na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., załączając do niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt 2 IV SA 112/03, uchylający decyzję Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót remontowych. W odpowiedzi na ponowne wezwanie organu do sprecyzowania podania, C. K. w piśmie z dnia 14 maja 2009 r. wskazała na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i wniosła o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie z dnia [...] października 2002 r., stwierdzając przy tym, iż roboty budowlane objęte zezwoleniem zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną i grożą katastrofą budowlaną. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne, uznając, że zdaniem strony okolicznością faktyczną nieznaną organowi w dniu wydania decyzji był fakt wykonania robót budowlanych niezgodnie ze sztuką budowlaną, co grozi katastrofą budowlaną. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2004 r., stwierdzając, że wnioskodawczyni powołała się na fakt nie stanowiący okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania C. K. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż przed wznowieniem postępowania obowiązkiem organu było zbadanie, czy nie zachodzą jakiekolwiek przeszkody formalne do jego wznowienia. Nadto, organ odwoławczy wskazał, iż wniosek skarżącej oparty jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jednak z jego treści nie wynika jednoznacznie, jakie to nowe fakty lub nowe dowody wnioskodawczyni przedstawia na poparcie wniosku, swoich zarzutów i kiedy się o tych faktach, czy dowodach dowiedziała. Skargę C. K. na powyższą decyzję Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2235/09 oddalił. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie pismem z 6 maja 2010 r. wezwał skarżącą w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania wniosku o wznowienie postępowania poprzez wykazanie zachowania terminu określonego w art. 148 k.p.a., jednocześnie pouczając ją o treści tego przepisu oraz o treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i zaznaczając, iż okoliczności faktyczne powstałe po wydaniu decyzji ostatecznej nie dają podstaw do wznowienia postępowania, lecz mogą stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. W piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. skarżąca oświadczyła, iż nie zamierza udowadniać daty dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym, Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wznowione na żądanie skarżącej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2004 r., wyjaśniając, iż wniosek o wznowienie został złożony po upływie terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła C. K. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ I instancji nie miał podstaw do orzekania, co do istoty po wznowieniu postępowania, albowiem strona nie wykazała, iż termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany. Pomimo, iż zachowanie tego terminu należało zbadać we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego, albowiem od jego zachowania uzależniona była dopuszczalność przeprowadzenia takiego postępowania, to jednak skoro postępowanie zostało już wznowione, a skarżąca nie wykazała zachowania ww. terminu, to zachodziła konieczność umorzenia wznowionego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła C. K., zarzucając jej nierzetelne przeanalizowanie całości akt sprawy i nieprzeprowadzenie wizji w jej mieszkaniu. Skarżąca wskazała, iż do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zmusiły ją kolejne zalania jej mieszkania. Nadto skarżąca stwierdziła, iż nie miała obowiązku i nie była w stanie, "trzymać się" niewiadomego dla niej miesięcznego terminu, zaś całe postępowanie przeprowadzono z naruszeniem przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na dwuetapowość postępowania wznowieniowego, z zaznaczeniem istoty pierwszej fazy oraz miesięcznego terminu z art. 148 k.p.a., Sąd podkreślił, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowiłoby istotne naruszenie prawa, bo godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jak podkreślił Sąd, na potrzebę analizy wniosku skarżącej w kontekście art. 148 § 1 k.p.a. wskazywał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., a decyzja ta była przedmiotem kontroli Sądu, który wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2235/09 skargę na nią oddalił. Z uwagi na prawomocność tego wyroku (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), bezwzględną koniecznością uwzględnienia jego treści przez podmioty określone w ww. przepisie w kolejnym postępowaniu, w którym pojawiała się dana kwestia, nie mogła być ona badana ponownie i odmiennie oceniona. Skoro wyrokiem z dnia 9 marca 2010 r. oddalono skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., to tym samym za przesądzoną w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji uznał konieczność uzupełnienia postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej dotyczącego wznowienia postępowania. Jak zauważył Sąd, stosując się do powyższego wyroku Sądu i wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2009 r., organ I instancji wezwał skarżącą do jednoznacznego określenia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Organ pouczył ją jednocześnie o treści art. 148 k.p.a. i wyjaśnił, iż zachowanie terminu wskazanego w tym przepisie musi być przez stronę udowodnione. Skarżąca na to wezwanie odpowiedziała, natomiast żadnej daty nie wskazała, przy czym od pierwszego wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania pismem z dnia 12 marca 2009 r. skarżąca była kilkakrotnie pouczana przez organ o treści art. 145 i art. 148 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał na pisma skarżącej z dnia 27 kwietnia 2009 r. i z dnia 12 marca 2009 r., w których żądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., podając jako podstawę, po sprecyzowaniu swojego wniosku, przepis art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i stwierdzając, iż roboty budowlane (wznowione na podstawie ww. rozstrzygnięcia z 2002 r.) wykonano niezgodnie ze sztuką budowlaną, co grozi katastrofą budowlaną, a przejawem tego jest to, iż już trzykrotnie zostało zalane jej mieszkanie. Zdaniem Sądu o decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2004 r., skarżąca dowiedziała się w dniu 7 października 2004 r., kiedy to decyzja ta została jej osobiście doręczona, na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru. Roboty remontowe, które skarżąca kwestionuje, odebrane zostały w dniu 18 grudnia 2006 r., jak wynika z pisma Zakładu Gospodarki Komunalnej w Szczytnie z dnia 24 stycznia 2007 r. skierowanego do skarżącej, które skarżąca załączyła w kopii do swojego podania z dnia 12 marca 2009 r. Pierwsze zalanie mieszkania skarżącej miało miejsce w dniu 23 kwietnia 2005 r., na co wskazuje pismo ubezpieczyciela z dnia 9 maja 2005 r. skierowane do skarżącej i przez nią również w kopii do akt sprawy złożone. Z wnioskiem o wznowienie skarżąca wystąpiła natomiast w dniu 27 kwietnia 2009 r., a więc kilka lat po otrzymaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2004 r., kilka lat po pierwszym zalaniu jej mieszkania oraz kilka lat od zakończenia robót remontowych (o czym skarżąca dowiedziała się najpóźniej w lutym 2007 r.). Tymczasem art. 148 k.p.a. przewiduje termin miesięczny na złożenie takiego wniosku od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zachowania tego terminu skarżąca, zobligowana przez organ, nie wykazała, a akta administracyjne nie wskazują na to, aby dochowanie tego terminu w sprawie miało miejsce. Za okoliczność mającą stanowić podstawę wznowienia należało zgodnie z pismami skarżącej uznać wykonane roboty remontowe w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. (wznowione na podstawie kwestionowanej przez nią decyzji). W związku z powyższym, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej, jako złożony z uchybieniem terminu oraz że nie było możliwe w takiej sytuacji wydanie decyzji, co do istoty sprawy po wznowieniu postępowania. Skoro przed analizą wstępną wniosku dotyczącą zachowania wymogów formalnych (w tym zachowania terminu z art. 148 k.p.a.), doszło do wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu, to wznowione postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. należało umorzyć, co też organ I instancji w sprawie uczynił. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi w innym składzie, obciążenie organu administracji państwowej kosztami postępowania w sprawie według norm przepisanych, obejmującego także koszty zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie normy prawa procesowego określonego treścią art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 k.p.a. wskutek wydania przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wznowionego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., mimo istnienia obowiązku wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca uznała stanowisko Sądu pierwszej instancji za błędne, gdyż wskutek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i stwierdzenia w toku postępowania wznowieniowego, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku, winna zapaść decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 150 §1 pkt 1 k.p.a.), a nie decyzja umarzająca postępowanie. Zdaniem skarżącej uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, iż postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono, bowiem poza nieważnością postępowania badaną z urzędu, do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego tylko w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej, wyznaczonych podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oceniając przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a., uznać należało go za bezzasadny. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Samo wznowienie postępowania nie prowadzi jednak jeszcze do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Wynika to nie tylko z literalnej wykładni cytowanych przepisów, ale również z zasady trwałości decyzji ostatecznej i wynikającego z charakteru tego nadzwyczajnego postępowania. Jeżeli zatem organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., ale uczyni to dopiero po wydaniu ww. postanowienia, to nie oznacza to, że organ zobowiązany będzie do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. Innymi słowy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie oznacza, że jedyną formą zakończenia wznowionego postępowania może być ponowne rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10, LEX 992498). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakt naruszenia przez skarżąca terminu, o jakim mowa w art. 148 k.p.a. nie był kwestionowany, jak i poza sporem pozostawała ta okoliczność, iż organ w niniejszej sprawie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Tym samym trafnym było z przyczyn wyżej przedstawionych umorzenie postępowania przez organ, a Sąd pierwszej instancji w tych okolicznościach zasadnie oddalił wniesioną skargę, orzekając o tym na mocy art. 151 p.p.s.a., a tym samym zarzut naruszenia tej normy uznać trzeba za chybiony. Mając powyższe względy na uwadze, wobec nie stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 orzekł jak w sentencji.