II SA/Wa 1797/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Joanna Kube Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant referent - stażysta Łukasz Kaflik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby w Straży Granicznej - oddala skargę - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 746/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Wa 1487/09 oddalający skargę A. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następujący stan faktyczny: Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdził, że rozkaz dzienny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991r nr [...] dot. zwolnienia [...] A. W. ze służby w Straży Granicznej został wydany z naruszeniem prawa. Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Straży Granicznej poprzednią decyzję utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu swych rozstrzygnięć organ nadzoru wskazał, że powołanym rozkazem z dnia [...] listopada 1991 r., wydanym podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.- dalej ustawa o Straży Granicznej) oraz w związku z telegramem KGSG nr [...], Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił [...] A. W. z dalszego odbywania służby kandydackiej w kompanii odwodowej i skierował do WKU M.. Rozkaz ten stanowił podstawę do rozwiązania stosunku służbowego, dlatego, zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, należy go uznać za decyzję o zwolnieniu A. W. ze służby. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 49 ustawy o Straży Granicznej przełożonym uprawnionym do zwalniania funkcjonariuszy ze służby w Straży Granicznej był wyłącznie Komendant Główny Straży Granicznej. Oznacza to, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej nie był organem właściwym do zwolnienia A. W. ze służby. Rozkaz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej został jednak wydany w dniu [...] listopada 1991 r., a więc ponad 10 lat temu. Z uwagi na upływ terminu przedawnienia określonego w art. 156 § 2 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności omawianego rozkazu. Należy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności, z powodu których niedopuszczalne jest jego unieważnienie. W niniejszej sprawie oprócz naruszenia przepisów o właściwości nie istniały inne przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. A. W. decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia "w części i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności" rozkazu dziennego z dnia [...] listopada 1991 r., albo uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.), wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1487/09 oddalił skargę podzielając zdanie organu, że decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby wydał organ niewłaściwy, ale jak podkreślił sąd I instancji, rozkaz o zwolnieniu został wydany na podstawie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania omawianego rozkazu istniał prawomocny wyrok sądu skazujący skarżącego za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wyrok ten zachowywał swój byt aż do momentu jego uchylenia przez wojskowy sąd okręgowy, czyli do dnia [...] września 2007 r. Fakt uchylenia wyroku skazującego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu z tego powodu, że odpadła przesłanka stanowiącą podstawę jego wydania. Jedyną wadą rozkazu o zwolnieniu ze służby było wydanie go z naruszeniem przepisów o właściwości. Poza tą wadliwością w sprawie nie istniała inna przesłanka stwierdzenia nieważności tej decyzji. Natomiast odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez ten sam organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zastrzeżenia strony w tym zakresie nie mają uzasadnionych podstaw. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a, przekazał Komendantowi Głównemu Straży Granicznej odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. w celu podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem nie można przyjąć, by sprawa została rozstrzygnięta przez niewłaściwy i nieuprawniony organ. W dniu 17 marca 2010 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył A. W., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy czyli: - art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy podczas nieobecności pełnomocnika skarżącego na rozprawie wskutek jego niezawiadomienia przez sąd o terminie rozprawy, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie, że rozkaz dzienny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy "będący skutkiem tego rozkazu wyrok skazujący został ostatecznie uchylony", a postępowanie karne zostało umorzone, co tym samym powoduje, że przedmiotowy rozkaz był bezpodstawny, - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, w sytuacji gdy 1) rozkaz dzienny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany bez podstawy prawnej oraz 2) materiał dowodowy w sprawie nie wskazuje, by ów rozkaz miał być w konkretnym terminie skarżącemu doręczony lub ogłoszony, co w konsekwencji by pozwoliło na ustalenie początkowego terminu do liczenia dziesięcioletniego przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny badając sprawę wskazał, że A. W. jako strona postępowania został pozbawiony możliwości prawidłowej obrony swoich praw w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący, korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 32 kpa i art.34 p.p.s.a. ustanowił w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym pełnomocnika w osobie adwokata K. K., udzielając mu ogólnego pełnomocnictwa do działania w jego imieniu przed organami administracji oraz przed sądami wszelkich instancji, w tym sądami administracyjnymi. Sąd II instancji przypomniał, że w myśl art. 32 kpa "strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania". Zgodnie zaś z art.34 p.p.s.a. "strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocnika". Ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik brał udział w postępowaniu administracyjnym, została mu też doręczona zaskarżona do WSA w Warszawie decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej. Sąd II instancji wskazał, że odmiennie natomiast przedstawia się kwestia zapewnienia temu pełnomocnikowi prawidłowego udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wiadomość o tym, że A. W., mimo osobistego złożenia skargi, działa przez pełnomocnika powziął z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, a mimo to nie zawiadomił pełnomocnika skarżącego o toczącym się postępowaniu. Tymczasem pominięcie w postępowaniu sądowym pełnomocnika strony i przeprowadzenie wszystkich czynności procesowych z udziałem samej strony oznacza nie tylko naruszenie minimalnych standardów należytego procedowania, lecz także pozbawienie możności obrony jej praw, skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Natomiast wobec wystąpienia przesłanki nieważności postępowania przed sądem I instancji NSA nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że wobec nieuczestniczenia prawidłowo ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji, postępowanie sądowe jest dotknięte wadą nieważności, a zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1487/09 ulega uchyleniu. Jednocześnie sąd II instancji nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi jak i skargi kasacyjnej. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że sąd I instancji ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę kierując się przesłankami określonymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), wedle których sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga rozpoznawana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem skargi są decyzje Komendanta Głównego Straży Granicznej wydane wobec skarżącego w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu dziennego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] zwalniającego skarżącego ze służby w Straży Granicznej. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy istniały przesłanki stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego. W sprawie nie jest sporne, że istniały przesłanki stwierdzenia nieważności ww. rozkazu dziennego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. Spornym jest natomiast która z przesłanek powinna być przyczyną stwierdzenia nieważności. Zdaniem organu nieważność rozkazu dziennego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] wynika z tego, iż został on wydany z naruszeniem przepisów o właściwości, co powoduje, iż wobec wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa, tj. upływu dziesięcioletniego terminu od chwili wejścia do obrotu prawnego decyzji, nie można stwierdzić jej nieważności. Natomiast skarżący podnosi, iż rozkaz dzienny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] został wydany bez podstawy prawnej, a więc został naruszony przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa. W tym miejscu wskazać należy, że przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć taką sytuację prawną, do której dochodzi, gdy "decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie prawnym wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowowego" (P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2007 s. 350), tak więc z tą wadą mamy do czynienia tylko wówczas gdy organ wydał decyzję administracyjną bez umocowania w powszechnym przepisie prawa. W rozpatrywanej sprawie takiego błędnego działania nie można przypisać Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej, bowiem jego rozkaz dzienny z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek zwolnienia ze służby funkcjonariusza skazanego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w chwili wydania ww. rozkazu dziennego A. W. był skazany wyrokiem Wojskowego Sądu Garnizonowego w [...] z dnia [...] września 1991 r. Wyrok skazujący istniał aż do momentu jego uchylenia przez wojskowy sąd okręgowy, tj. do momentu wydania postanowienia z dnia [...] września 2007 r. Zauważyć dodatkowo należy, że rozstrzygnięcie wojskowego sądu okręgowego o uchyleniu prawomocnego wyroku sądu garnizonowego z dnia [...] września 1991 r. zostało wydane w trybie wznowienia postępowania karnego. Tak więc skoro podstawą zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej był prawomocny wyrok skazujący i istniał przepis prawa powszechnie obowiązującego zezwalający na zwolnienie strażnika granicznego z powodu skazania wyrokiem sądu karnego, to nie można podnosić, iż rozkaz został wydany bez podstawy prawnej. Fakt uchylenia wyroku skazującego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu z tego powodu, że obecnie odpadła przesłanka stanowiąca podstawę jego wydania. Błędne jest również założenie, że taki rozkaz był wydany z rażącym naruszeniem prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy bowiem rozumieć takie zastosowanie przepisu prawa, który co prawda istnieje, ale jego zastosowanie jest faktycznie wbrew zakazowi lub nakazowi statuowanemu przez istniejący przepis prawa (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 s. 742-743). W rozpatrywanej sprawie wprost brzmienie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej wskazywało, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz został skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organ miał obowiązek zwolnić go ze służby. Treść przepisu jest jasna i w sytuacji, która miała miejsce w dacie wydania rozkazu dziennego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] wypełniona została w pełni dyspozycja tego przepisu. Późniejsza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wskutek wycofania z obrotu prawnego wyroku Sądu Garnizonowego w [...], sama w sobie nie przesądza o tym, iż rozkaz dzienny z dnia [...] listopada 1991 r. o zwolnieniu A. W. ze służby był wydany z rażącym naruszeniem prawa. Cechą bowiem wady powodującej nieważność decyzji administracyjnej jest to, że istnieje ona już w chwili wydania decyzji, a jej skutek jest liczony ex tunc. Natomiast rację ma organ orzekający w sprawie wskazując, że rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpił z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem art. 49 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu, wskazywał – że jedynym organem uprawnionym do zwalniania funkcjonariuszy ze służby w Straży Granicznej, niezależnie od tego czy dotyczyło to funkcjonariusza w służbie stałej, przygotowawczej czy kandydackiej, był Komendant Główny Straży Granicznej. Zatem wydanie rozkazu o zwolnieniu ze służby przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 49 ustawy o Straży Granicznej. Jako nieuprawniony należy uznać zarzut skarżącego, że sprawa była rozpoznawana przez ten sam organ. Należy stwierdzić, iż nie ma on uzasadnionych podstaw. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., odwołanie A. W. od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2009 r. jako organowi właściwemu, w celu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W świetle przepisu art. 3 ust. 1 i ust. 4 Komendant Główny Straży Granicznej ma status ministra - organu centralnego, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w sprawach personalnych, a stanowisko takie jest uzasadnione orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych w innych formacjach zmilitaryzowanych (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2009 r. sygn. akt I OSK 14/09, z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1202/08, opublikowane w CBOSA). Podsumowując powyższe rozważania, uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa, a zatem zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.