I OSK 737/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1797/10 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby w Straży Granicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1797/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby funkcjonariusza Straży Granicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 27 października 20101 r. Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność postępowania przed Sądem I instancji, wyrokiem wydanym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 746/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1487/09) oddalający skargę A. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza Straży Granicznej i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. Orzekając zatem po raz kolejny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdził, że rozkaz dzienny Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] dotyczący zwolnienia szer. A. W. ze służby w Straży Granicznej został wydany z naruszeniem prawa. Rozpatrując zaś sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ nadzoru wskazał, że powołanym rozkazem z dnia [...] listopada 1991 r., wydanym podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) oraz w związku z telegramem [...], Komendant B. Oddziału Straży Granicznej zwolnił szer. A. W. z dalszego odbywania służby kandydackiej w kompanii odwodowej i skierował do WKU M. Rozkaz ten stanowił podstawę do rozwiązania stosunku służbowego, dlatego, zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej, należało go uznać za decyzję o zwolnieniu A. W. ze służby. Zgodnie z treścią art. 49 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 listopada 1991 r., organem uprawnionym do zwalniania funkcjonariuszy ze służby w Straży Granicznej był wyłącznie Komendant Główny Straży Granicznej. Powyższe zatem oznaczało, że Komendant B. Oddziału Straży Granicznej nie był organem właściwym do zwolnienia A. W. ze służby. Rozkaz Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej został jednak wydany w dniu [...] listopada 1991 r., a więc ponad 10 lat temu, co z uwagi na upływ terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. skutkowało niemożnością stwierdzenia nieważności w/w rozkazu. W tych warunkach zatem organ ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] listopada 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie nadmieniono, że w analizowanej sprawie, oprócz naruszenia przepisów o właściwości organów, nie istniały inne przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. domagał się uchylenia decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej "w części i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności" rozkazu dziennego z dnia [...] listopada 1991 r., albo uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę, Komendant Główny Straży Granicznej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając ponownie skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Na wstępie Sąd, odwołując się do treści wspomnianego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010 r., w którym Sąd ten jedynie stwierdził, że wobec nieuczestniczenia prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji, postępowanie sądowe zostało dotknięte wadą nieważności – w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a., podniósł, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie Sądu Kasacyjnego oznaczało, że sąd I instancji, aktualnie rozpoznający sprawę, miał obowiązek ponownie ją rozpoznać, kierując się przesłankami określonymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). W związku z powyższym Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w sprawie nie było sporne, iż istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu dziennego Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. zwalniającego skarżącego ze służby w Straży Granicznej. Spornym było natomiast, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być przyczyną stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu, nieważność rozkazu dziennego Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] wynikała bowiem jedynie z tego, iż został on wydany z naruszeniem przepisów o właściwości organów, co powoduje, iż wobec wystąpienia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 2 k.p.a. tj. upływu dziesięcioletniego terminu od chwili wejścia do obrotu prawnego decyzji, nie można stwierdzić jej nieważności, natomiast skarżący twierdził, iż w/w rozkaz został wydany bez podstawy prawnej, a więc został naruszony w tym przypadku przepis art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki, powołując się na stanowisko doktryny, wyjaśnił w tym miejscu, że przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć taką sytuację prawną, do której dochodzi, gdy decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie prawnym wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W związku z powyższym tego rodzaju wada występuje tylko wówczas, gdy organ wydał decyzję administracyjną bez umocowania w powszechnym przepisie prawa. W rozpatrywanej sprawie takiego błędnego działania nie można zaś było przypisać Komendantowi B. Oddziału Straży Granicznej, gdyż jego rozkaz dzienny z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, który nakłada na organ obowiązek zwolnienia ze służby funkcjonariusza skazanego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie budziło żadnych wątpliwości, iż w chwili wydania powyższego rozkazu A. W. był skazany wyrokiem Wojskowego Sądu Garnizonowego w O. z dnia [...] września 1991 r., który to wyrok obowiązywał do momentu jego uchylenia postanowieniem Wojskowego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] września 2007 r., który został wydany w trybie wznowienia postępowania karnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro podstawą zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej był prawomocny wyrok skazujący i istniał przepis prawa powszechnie obowiązującego, zezwalający na zwolnienie ze służby strażnika granicznego z powodu skazania go wyrokiem sądu karnego, to nie można było podnosić, iż rozkaz ten został wydany bez podstawy prawnej. Błędnym – zdaniem Sądu – było także założenie, że powyższy rozkaz został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie wprost bowiem brzmienie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej wskazywało, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz został skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organ miał obowiązek zwolnić go ze służby. Treść powyższego przepisu – jak wywodził Sąd – była jasna i w sytuacji, która miała miejsce w dacie wydania rozkazu dziennego Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r., wypełniona została w pełni dyspozycja tego przepisu. Późniejsza natomiast zmiana sytuacji prawnej skarżącego, wskutek wycofania z obrotu prawnego wyroku Sądu Garnizonowego w O., sama w sobie nie przesądziła o tym, iż rozkaz dzienny z dnia [...] listopada 1991 r. o zwolnieniu A. W. ze służby był wydany z rażącym naruszeniem prawa. Cechą bowiem wady powodującej nieważność decyzji administracyjnej jest to, że istnieje ona już w chwili wydania decyzji, a jej skutek jest liczony ex tunc. Sąd podzielił natomiast stanowisko organu orzekającego w sprawie, że rozkaz o zwolnieniu skarżącego ze służby nastąpił z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż art. 49 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu, wskazywał – że jedynym organem uprawnionym do zwalniania funkcjonariuszy ze służby w Straży Granicznej, niezależnie od tego czy dotyczyło to funkcjonariusza w służbie stałej, przygotowawczej czy kandydackiej, był Komendant Główny Straży Granicznej. Zatem wydanie rozkazu o zwolnieniu ze służby przez Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 49 ustawy o Straży Granicznej. Jako nieuprawniony Sąd Wojewódzki uznał zaś zarzut skarżącego, że przedmiotowa sprawa była rozpoznawana przez ten sam organ. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., odwołanie A. W. od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2009 r. jako organowi właściwemu, w celu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W świetle bowiem przepisu art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, Komendant Główny Straży Granicznej ma status ministra - organu centralnego, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie – jego zdaniem - miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak przyjęcia, iż rozkaz dzienny Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany bez podstawy prawnej, w sytuacji gdzie będący skutkiem tego rozkazu wyrok skazujący wobec A. W. (wyrok Wojskowego Sądu Garnizonowego w O. z dnia [...].09.1991 r. sygn. [...]) został ostatecznie uchylony a postępowanie karne zostało umorzone (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2007 r.), co tym samym powoduje, iż przedmiotowy rozkaz był bezpodstawny; 2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, w sytuacji gdzie zarówno: 1). rozkaz dzienny Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada1991 r. został wydany bez podstawy prawnej oraz 2). materiał dowodowy w sprawie nigdzie nie wskazuje by ów rozkaz miał być w konkretnym terminie A. W. doręczony lub by w konkretnej dacie rozkaz ten miał być ogłoszony, co w konsekwencji by pozwoliło na ustalenie początkowego terminu do liczenia dziesięcioletniego przedawnienia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, A. W. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący twierdził, że rzeczą kuriozalną był brak przyjęcia przez WSA, iż rozkaz dzienny Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada1991 r. został wydany bez podstawy prawnej, w sytuacji gdzie wyrok skazujący wobec A. W. (wyrok Wojskowego Sądu Garnizonowego w O. z dnia [...] września1991 r., sygn. akt [...]) został ostatecznie uchylony a postępowanie karne zostało umorzone (postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2007 r.). Tymczasem stanowisko Sądu Administracyjnego uznaje za aktualny stan faktyczny, który istniał do momentu jego uchylenia przez wojskowy sąd okręgowy (tj. momentu wydania postanowienia z dnia [...] września 2007 r.), w którym wyraźnie wskazano na bezpodstawność do wydania w/w rozkazu dziennego i w konsekwencji brak podstaw do skazania A. W. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że nie kwestionował słuszności decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. w zakresie stwierdzenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przy wydaniu rozkazu dziennego przez Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r., ale zarzucał jedynie tej decyzji to, że nie objęła ona podstawą swego wydania dodatkowo art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć materiał dowodowy w tym względzie był przecież oczywisty. Podkreślono też, że lektura akt niniejszej sprawy nie daje nigdzie uzasadnienia dla przyjęcia podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia w artykule 156 § 2 k.p.a. Nigdzie bowiem nie wskazano by ów rozkaz miał być w konkretnym terminie A. W. doręczony lub by w konkretnej dacie rozkaz ten miał być ogłoszony, co w konsekwencji by pozwoliło na ustalenie początkowego terminu do liczenia dziesięcioletniego przedawnienia z art. 156 § 2 k.p.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione. Nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na braku przyjęcia, iż rozkaz dzienny Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany bez podstawy prawnej. Sąd Wojewódzki bowiem prawidłowo ocenił, że podstawę wydania powołanej wyżej decyzji stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, w świetle którego organ zobligowany był zwolnić funkcjonariusza ze służby w przypadku jego skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dacie wydania w/w rozkazu nr [...] istniało prawomocne orzeczenie Wojskowego Sądu Garnizonowego w O. z dnia [...] września 1991 r. na mocy którego A. W. został skazany za umyślne popełnienie czynu zabronionego. Powyższego stanu faktycznego nie zmienia okoliczność, że wskazany wyżej wyrok sądu wojskowego został uchylony, a postępowanie karne, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2008 r., umorzone. Uchylenie bowiem w/w orzeczenia nie wywierało skutków ex tunc (z mocą wsteczną) tj. od chwili jego wydania, tak jak ma to miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, lecz nastąpiło ze skutkiem ex nunc tzn. od dnia wydania orzeczenia o jego uchyleniu. Skutkiem takiego stanu rzeczy był obowiązek uwzględniania powyższej okoliczności w stosunku do stanów zaistniałych po dacie uchylenia powyższego orzeczenia. Do tego zaś momentu rozstrzygnięcia wydane w oparciu o uchylone orzeczenie odpowiadały prawu. Oznacza to, że uchylenie powyższego wyroku karnego nie mogło skutkować stwierdzeniem, że rozkaz Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. nie mógł w tej dacie zostać oparty na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej, gdyż w dniu jego wydania organ dysponował prawomocnym wyrokiem skazującym skarżącego kasacyjnie za popełnienie przestępstwa umyślnego. Był zatem legitymowany orzec na w/w podstawie prawnej o zwolnieniu A. W. ze służby kandydackiej. Sąd Wojewódzki zatem zasadnie nie kwestionował stanowiska organu, że w/w rozkaz został oparty na przepisach prawa, a więc stwierdzenie jego nieważności nie mogło zostać oparte na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego nie budziło jednak wątpliwości, iż jedyną dopuszczalną podstawą stwierdzenia nieważności powyższej decyzji mogła być okoliczność, że została ona wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W dniu bowiem wydania kwestionowanego rozkazu jedynym organem uprawnionym do zwalniania funkcjonariuszy Straży Granicznej był Komendant Główny Straży Granicznej. Powyższe stanowisko odnalazło aprobatę nie tylko Komendanta Głównego Straży Granicznej i Sądu I instancji, lecz również samego skarżącego kasacyjnie. Rozważenie jednak stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu, z tego powodu, wymagało na wstępie ustalenia, czy w niniejszym przypadku, nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organ nie może stwierdzić nieważności decyzji w przypadku, gdy od dnia jej doręczenia skarżącemu kasacyjnie upłynęło dziesięć lat. Odnosząc się do powyższego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który - tak jak Komendant Główny Straży Granicznej - uznał, że z uwagi na upływ określonego w w/w przepisie czasu organ nie mógł stwierdzić nieważności powyższej decyzji, a jedynie uznać, że rozkaz Komendanta B. Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 1991 r. został wydany z naruszeniem prawa. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut skarżącego, że w aktach administracyjnych nie ma dowodu potwierdzającego fakt doręczenia skarżącemu kasacyjnie wadliwej decyzji. Wbrew twierdzeniom A. W. powyższą okoliczność potwierdza chociażby pismo skarżącego kasacyjnie z dnia [...] listopada 2007 r. skierowane do Komendy Głównej Straży Granicznej Biura Kadr i Szkolenia Dyrektora [...] D. G., w którym skarżący kasacyjnie napisał, że "w odpowiedzi (na pismo skierowane do Komendy Głównej SG) został zwolniony w trybie natychmiastowym do cywila dn. [...].11.1991 r. rozkaz nr [...] z dnia [...].11.1991 r., sygn. Arch [...]". Powyższe oznacza zatem, że przedmiotowa decyzja w istocie została mu wówczas doręczona lub w inny sposób miał możliwość zapoznać się z jej treścią. Należy również podkreślić, że A. W. w toku postępowania administracyjnego nigdy nie kwestionował powyższego faktu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.