II SA/Łd 1275/10

Dnia 14 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej K.p.a.), odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, planowanej w Ł. przy ul. B., na działkach o numerach ewidencyjnych 27 i 28, znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...]. Na podstawie analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił, iż dla planowanej inwestycji nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. tzn. teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, zaś istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Powołując się na art. 2 u.p.z.p., art. 8 ust. 1 oraz 4 pkt 8 ustawy 12 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U.2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż teren objęty wnioskiem nie ma wykonanego zjazdu na drogę publiczną tj. ulicę B., jako bezpośredniego miejsca dostępu do drogi publicznej. Zjazd nie jest również planowany. Teren objęty wnioskiem przylega wprawdzie do działki drogowej (ul. B.), jednak istniejące zespoły wejściowe od strony ul. B. prowadzą tylko do lokali usługowych w parterze. Natomiast nadbudowywana część o funkcji mieszkaniowej dostępna jest wyłącznie od strony Al. C. Zakres przedmiotowej inwestycji nie obejmuje przebudowy budynku i budowy zespołów wejściowych dla części mieszkalnej od strony ul. B., ani zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jako dostęp do drogi publicznej (Al. C.) wnioskujący wskazał drogę wewnętrzną, przebiegającą przez działkę nr 27/1 (będącą w użytkowaniu wieczystym inwestora), działkę nr 24/52 (będącą we własności Gminy) oraz działkę nr 24/13 (dla której toczy się obecnie postępowanie o zwrot nieruchomości). Z kolei z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że są to działki budowlane, które, mimo urządzonej na nich komunikacji wewnętrznej nie są działkami drogowymi (tym samym nie są drogami wewnętrznymi). Wnioskujący nie okazał także formalnego ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej na ww. działkach budowlanych. Zdaniem organu I instancji brak jest zatem zarówno bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ul. B., jak i dostępu przez drogę wewnętrzną, a także ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej. Po drugie organ I instancji powołując się na art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 2 ust. 13 u.p.z.p. oraz art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż działki o nr ew. 27/1, 24/52 oraz 24/13 pomimo, że nie są objęte wnioskiem, stanowią obecnie zaplecze nadbudowywanego budynku mieszkalnego, pozwalające na jego prawidłowe funkcjonowanie - dojazd, wejścia do klatek schodowych, parkingi. Zatem pomimo faktu, że faktyczne korzystanie z ww. działek umożliwia obsługę rozbudowywanego obiektu, to biorąc pod uwagę ustalenia o braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie jest ono usankcjonowane prawnie (formalnie). W związku z powyższym (mimo umów z gestorami odpowiednich sieci, zapewniających dostawę mediów) należy stwierdzić, że z uwagi na brak prawnie usankcjonowanej infrastruktury drogowej, istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik inwestora zarzucając jej po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 61 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i ustalenie, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. B., na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest już budynkiem posiadającym faktyczny dostęp do drogi publicznej przez działki o nr ew. 27/1, 24/52 i 24/13, na których to działkach odbywa się stały, zorganizowany ruch oraz w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość posiada dostęp do działki drogowej od strony ulicy B.; - art. 61 pkt 3 oraz art. 2 ust. 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i ustalenie, że uzbrojenie terenu nieruchomości położonej przy ul. B. jest niewystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość jest faktycznie wyposażona w infrastrukturę techniczną pozwalającą na normalne korzystanie z niej, a tym samym budynków wzniesionych na przedmiotowej nieruchomości; Po drugie pełnomocnik inwestora zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: - art. 7 K.p.a., poprzez wydanie decyzji naruszającej słuszny interes wnioskodawcy polegający na odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja nie rodzi jakichkolwiek negatywnych społecznie skutków, nie jest sprzeczna z interesem publicznym oraz w jakikolwiek sposób nie narusza praw osób trzecich; - art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, a to w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, że przed Sądem Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt I Ns 225/09), w którym jako uczestnik postępowania występuje Urząd Miasta Ł.; - 107 § 3 K.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny polegający na stwierdzeniu, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej przy jednoczesnym wskazywaniu, że istnieje bezpośredni dostęp do drogi publicznej od strony ulicy B. Pełnomocnik inwestora podniósł również, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. postanowił obciążyć ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością gruntową z prawem przejścia i przejazdu, część nieruchomości stanowiących własność Miasta Ł., położoną w Ł. przy Al. C. na rzecz nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej A. Powyższe zarządzenie weszło w życie z dniem wydania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art.61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 (braku dostępu do drogi publicznej) i pkt 3 u.p.z.p. (w zakresie braku wystarczającego uzbrojenia terenu). W odniesieniu do wymogu dostępu do drogi publicznej Kolegium stwierdziło bowiem, że postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Ł. – Ś. o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla przedmiotowych nieruchomości (sygn. akt I Ns 225/09) nie zostało jeszcze zakończone, natomiast z definicji zawartej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej musi być legalne. Organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2009 r. o sygn. akt II SA/Łd 952/08, zgodnie z którym dostęp do drogi musi być legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Prowadząc postępowanie odwoławcze Kolegium wzięło pod uwagę wyjaśnienie inwestora, co do prowadzonego postępowania o ustanowienie służebności gruntowej, jednak na kierowane w tym zakresie wezwania nie udzielono wyjaśnienia i nie przedłożono nowych dowodów. Zatem brak jest, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do twierdzenia o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. Dalej organ II instancji stwierdził, iż wskazanie przez inwestora, że nieruchomość posiada faktyczny dostęp do drogi nie spełnia wymogu legalnego dostępu, czyli wynikającego wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego lub administracyjnego. Wobec tego nie ma uzasadnienia przeprowadzenie dowodu, czyli wizji lokalnej na okoliczność zapewnienia dla przedmiotowej nieruchomości dostępu od strony ulicy B. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z uwagi na to, że nie ma prawnego uregulowania co do infrastruktury drogowej, mimo umów z gestorami odpowiednich sieci. Uzbrojenie terenu jest zatem niewystarczające. W przeciwieństwie do argumentacji strony w zakresie spełnienia warunku uzbrojenia terenu, brak prawnego uregulowania co do infrastruktury drogowej nie pozwala na zgodne z prawem zapewnienie wyposażenia w infrastrukturę techniczną odpowiednią dla planowanego zamierzenia. Jak wskazano w decyzji organu I instancji działki o nr 27/1, 24/52 oraz 24/13 pomimo, iż nie są objęte wnioskiem, stanowią obecnie zaplecze budynku mieszkalnego, pozwalające na jego funkcjonowanie, ale brak jest prawnego uregulowania w tym zakresie. Bezspornie bowiem wymienione urządzenia nie są wystarczające dla zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. W odniesieniu do argumentacji strony o naruszeniu przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającym na odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, Kolegium stwierdziło, iż podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był brak spełnienia wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie sprzeczność tej inwestycji z interesem publicznym. Regulacja art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga bowiem łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Okoliczność, że choć jedna z przesłanek nie zostanie spełniona, skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] nr [...] złożył pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Dodatkowo pełnomocnik inwestora zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 108 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego oraz nieuwzględnieniu wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B. na działkach ewidencyjnych o nr 27 i nr 28. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było w ocenie organów obu instancji niespełnienie warunku określonego w pkt 2 i 3 powołanego przepisu. Sąd stanowiska tego nie podzielił uznając, iż organy dokonały błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa, który uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku inwestora wyłącznie od ustalenia, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W rozpoznawanej sprawie terenem inwestycji są dwie działki oznaczone nr 27 i 28, na których wzniesione są już obiekty budowlane, zaś inwestor planuje ich rozbudowę o kolejne piętro. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż obie działki mają dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. B., jednak istniejące zespoły wejściowe od strony tej ulicy prowadzą tylko do lokali usługowych w parterze, zaś działki stanowiące faktyczne dojście i dojazd do budynków usytuowanych na terenie inwestycji ( ul. B.) od strony ul. Al. C. nie mają charakteru dróg wewnętrznych, a nadto inwestor nie przedstawił dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności drogi koniecznej. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje pojęcie dostępu do drogi publicznej przyjmując, że jest to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż teren inwestycji obejmujący działki o nr 27 i 28 ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu powołanego przepisu, którą jest ul. B., a zatem warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy został spełniony. Stanowisko organu, iż w parterze istniejących obiektów budowlanych brak jest obecnie wejścia na wyższe kondygnacje nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia dla oceny spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej. Wskazany powyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiego ograniczenia wszak nie przewiduje, zaś powołane przez organ argumenty, de facto pozaprawne nie mogą prowadzić do obejścia przepisu prawa, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie od zaistnienia warunków w nim przewidzianych. Powołana zaś przez organ okoliczność braku wejścia na wyższe kondygnacje od strony ul. B. winna być przedmiotem rozważań organów, ale dopiero na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Rzeczą inwestora będzie wskazanie w tym postępowaniu takich rozwiązań budowlanych, czy też architektonicznych, które umożliwią wejście na nadbudowaną kondygnację, właśnie od strony tej ulicy. Ocena tych rozwiązań pozostaje jednak poza zakresem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odnosząc się natomiast do warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, należy stwierdzić, iż warunek ten został spełniony. Słusznie bowiem podniosła strona skarżąca, iż w rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku jest nadbudowa dodatkowej kondygnacji obiektów już istniejących, posiadających określone zaplecze i funkcjonujących jako budynki mieszkalne, a zatem zaopatrywanych w podstawowe media, takie jak woda, kanalizacja, energia elektryczna, gaz i ogrzewanie, zaś inwestor legitymuje się umowami zawartymi z gestorami poszczególnych sieci, gwarantującymi obsługę dodatkowej kondygnacji. Zasadnie również zarzuciła skarżąca, iż organ II instancji nie odniósł się do wskazanego przez nią dowodu w postaci zarządzenia Prezydent Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], na mocy którego obciążono ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością gruntową z prawem przejścia i przejazdu, część nieruchomości stanowiących własność Miasta Ł., położoną w Ł. przy Al. C. na rzecz nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej A wg załącznika. Co prawda, w aktach sprawy brak jest tego załącznika, niemniej jednak niewykluczone jest, iż dostęp do obiektów budowlanych położonych na działkach oznaczonych nr 27 i 28 od strony Al. C. jest dostępem legalnym, czego jednak organ nie wyjaśnił, a co czyni jego wniosek o braku dostępu do terenu inwestycji od strony Al. C. opartym o niepełny i nie w pełni rozważony materiał dowodowy. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 7, 77 i 80 K.p.a. jest zaś dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a nadto właściwa jego ocena. Tak więc stanowisko organu, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 2 i 3 ustawy należało ocenić jako dowolne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa oraz ustalonym stanie faktycznym sprawy. Niezależnie od przedstawionych powyżej zarzutów, należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji, na co nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawiera prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 w/w ustawy). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 w/w rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 w/w rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Cytowane przepisy określają wymogi w zakresie załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie z tych norm prawnych wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza składa się z części tekstowej i graficznej. Ponadto wskazać należy, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 K.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku, II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 roku, II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 roku, SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583 i inne). Wobec powyższego decyzja organu I instancji wydana w przedmiotowej sprawie, winna zawierać wszystkie niezbędne załączniki, podpisane przez osobę uprawnioną do jej wydania. Tymczasem decyzja zawiera jeden załącznik, którym jest mapa bez podpisu osoby wydającej decyzję. Ponadto nie wiadomo, w jakiej skali sporządzono tę mapę i czy jest to mapa zasadnicza, czy katastralna. Oznaczona na niej wyłącznie teren inwestycji, natomiast w żaden sposób nie określono na niej obszaru podlegającego analizie urbanistycznej. Ponadto brakuje załącznika w formie tekstowej tj. wyników analizy urbanistycznej. Co więcej, część opisowa analizy urbanistycznej jest niepełna, bowiem jej autor uznał, iż skoro inwestycja nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to analiza dotycząca zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi jest bezprzedmiotowa. Doszło w tym miejscu do sytuacji, gdy autor analizy przejął rolę organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. To do organu należy ocena, czy warunki zostały spełnione, czy nie. Co prawda, rozstrzygnięcie organu opiera się o wyniki analizy, ale to nie jej autor decyduje, w jakim zakresie analizę należy sporządzić. Wynika to z powołanych przepisów prawa, a zatem nawet jeżeli wyniki analizy wskazują, że w jakimś zakresie inwestycja może nie spełniać warunków ustawowych, to mimo wszystko powinna być sporządzona w pełnym zakresie z uwzględnieniem wszystkich wymogów ustawowych. W konsekwencji wskazanych uchybień, wypada stwierdzić, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisu § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia, jako że nie zawiera powołanych elementów, które są niezbędne dla poczynienia ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z przepisem § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a dostrzeżone uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 powołanej ustawy. j.m.