II SA/Łd 952/08

Dnia 19 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi E. G. – S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących E. G. – S. i K. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] r. w zakresie określenia prawidłowej daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił E.G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 148, położonej w Ł. przy ul. A. 140. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskiem z dnia 9 lipca 2007r. E.G. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na nieruchomości wskazanej wyżej. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 9 lipca 2008 r., podnosząc, iż Rada Miejska w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w dolinie rzeki S., obejmującej zachodnią część osiedla S. W dniu 11 lipca 2008 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie z uwagi na fakt, iż Rada Miejska w Ł. w okresie zawieszenia postępowania nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta Ł. oceniając wniosek E.G. o ustalenie warunków zabudowy w świetle regulacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przeprowadzonej analizy urbanistycznej, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki, o których mowa w pkt 1, 2, 3, 4 wspomnianego przepisu, wobec czego koniecznym było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu I instancji działka nr 148 jest niezabudowana, znajduje się na terenie otwartym pomiędzy rzekami Z. i S. Działki sąsiednie są niezabudowane, co oznacza, iż brak jest istniejącej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej umożliwiającej określenie wymagań dla nowej zabudowy. Główne skupiska zabudowy zlokalizowane są za rzeką S., wzdłuż ul. A. – zabudowa zagrodowa i budynki mieszkalne, oraz za rzeką Z. (zabudowa zagrodowa i budynek mieszkalny). Przedmiotowa nieruchomość nie ma również dostępu do drogi publicznej i brak jest istniejącego lub też projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Do wniosku nie załączono bowiem żadnych dokumentów, które potwierdzałyby możliwość podłączenia poszczególnych mediów. Następnie Prezydent, powołując się na ustalenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie została również spełniona przesłanka z pkt 4 art. 61 ust. 1. Zauważył przy tym, iż teren nieruchomości wg "Analizy zasięgu terenów dolin rzecznych na obszarze Miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania", opracowanej na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej jest położony w strefie zasięgu wód powodziowych o P=1% oraz w strefie 1 ścisłej ochrony i regulacji hydrologicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. G. – S. i K.S. podnieśli zarzut naruszenia art. 8, art. 35 i 36 k.p.a., wskazując, że zawieszenie postępowania było zbędne i tylko niepotrzebnie przedłużyło postępowanie. Odnosząc się do decyzji I instancji strony wskazały, iż działki sąsiednie o nr. ewid. 145/1, 147/1, 153, 176 i 177 są zabudowane, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie jest możliwość ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Ponadto odwołujący skontaktowali się z właścicielem działek sąsiednich i ustalili, iż jest możliwość wyznaczenia dla nich drogi służebnej oraz pociągnięcia linii energetycznej. Zarzucili również, że w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i w toku postępowania wyjaśniającego nikt nie poinformował ich o konieczności dostarczenia umów, czy też warunków technicznych gestorów sieci. Według nich niedopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o nieobowiązujący od ponad czterech lat plan zagospodarowania przestrzennego. Konstatując Państwo S. wnieśli o zmianę decyzji i niezwłoczne wydanie warunków zabudowy. Jednocześnie podnieśli, iż są zbulwersowani tym, że w Urzędzie pracują osoby niekompetentne, które nie posiadają wystarczającej wiedzy, co do aktualnego stanu prawnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowo dotychczasowy stan faktyczny sprawy i powoławszy się na regulację art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) podzielił argumentację organu I instancji, co do braku ustawowych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył teren do analizy i zasadnie uznał, że działka inwestorów położona jest na terenie niezabudowanym, co świadczy o braku spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej sytuacji, rozpatrując zarzuty strony, organ odwoławczy podkreślił, że nawet gdyby uznać, iż byłaby możliwość zawarcia umowy o ustanowienie służebności drogi, jak również nastąpiłoby uzupełnienie wniosku w zakresie zagwarantowania wystarczającego uzbrojenia terenu, to i tak - wobec braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - nie można dla planowanej inwestycji wydać decyzji o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. G. –S. i K.S. zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 227 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do argumentacji podniesionej w odwołaniu o nienależytym wykonywaniu zadań przez pracowników organu I instancji. Ponadto podkreślili, iż działka, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja będzie spełniała warunek, o którym mowa w pkt 1 art. 61 ust. 1, jak tylko zostanie wytyczona droga. Zdaniem skarżących działka nr 147/1 połączona z działką nr 148 ma dostęp z tej samej drogi publicznej, czyli ul. A. 140 i dodatkowo ma ten sam adres. Kolegium w motywach decyzji nie powołało zaś żadnego przepisu, który mówi o tym, że nie jest działką sąsiednią taka działka, która jest odgrodzona rzeką o szerokości około 1 metra. Organ II instancji nie ustosunkował się również do zarzutu o powołaniu w decyzji I instancji postanowień nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uważają, że stanowisko Kolegium o niespełnieniu warunku z pkt 1 jest błędne, zwłaszcza że działki nr 147/1, 141, 274 są zabudowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. stawili się E. G. – S. i K.S. Skarżący poparli skargę. K.S. oświadczył ponadto, iż działka nr 148 została wydzielona z działki nr 147, która tworzyła z działką, stanowiącą własność skarżących, jedną całość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, normującymi zasady procedowania przed organami administracji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie, badając w tak określonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekającej o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji o odmowie ustalenia na wniosek E.G. – S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 148, położonej w Ł. przy ul. A. 140, stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy orzekające naruszyły w sposób istotny przepisy prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w cytowanym art. 61 ust. 1 ustawy, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ zobowiązany jest wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika jednoznacznie z uregulowania § 9 rozporządzenia, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która powinna zawierać część tekstową i graficzną. Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację w kontekście przywołanych regulacji prawnych w pierwszej kolejności godzi się podnieść, iż załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta Ł. o odmowie ustalenia na wniosek E.G. – S. warunków zabudowy został sporządzony w sposób sprzeczny z dyspozycją § 9 ust. 3 rozporządzenia. Przedmiotowy załącznik to mapa, na której organ wyznaczył granice obszaru poddanego analizie urbanistycznej, zapominając jednak o tym, że rzeczona mapa stanowiąca z mocy prawa załącznik graficzny decyzji winna być sporządzona w stosownej skali na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Warunkom z § 9 rozporządzenia odpowiada natomiast załącznik graficzny do znajdującej się w aktach administracyjnych analizy urbanistycznej. Wynika z niego niewątpliwie, że w granicach terenu poddanego analizie znajdują się nieruchomości zabudowane w ramach zabudowy zagrodowej, jak i zabudowane budynkami mieszkalnymi. Tymczasem z części opisowej analizy, a następnie z uzasadnienia decyzji I oraz II instancji wynika, że działki sąsiednie są niezabudowane. Główne skupiska zabudowy zlokalizowane są za rzeką S. wzdłuż ul. A. (zabudowa zagrodowa i budynki mieszkalne), oraz za rzeką Z. (zabudowa zagrodowa, budynek mieszkalny), co w przekonaniu Prezydenta oraz Kolegium wyklucza możliwość określenia wymagań dla nowej zabudowy. Niespełniony jest bowiem warunek "dobrego sąsiedztwa" przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stanowisko organów orzekających w tej kwestii jest - według Sądu - chybione, bowiem ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - Lex nr 322329 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 997/06 - Lex nr 355295). Działką sąsiednią, według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06 (LEX nr 322451), jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podobną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05- Lex nr 194346). W świetle przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, zasadny jest wniosek, że pojęcie "dobrego sąsiedztwa", wynikające z regulacji art. 61 ust. 1, należy rozważać możliwie szeroko, stosując wykładnię sensu largo. Wykładnia ścieśniająca (sensu stricte) tego pojęcia, którą - jak się wydaje - przyjęły organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, twierdząc bezpodstawnie, iż działki sąsiednie, znajdujące się w granicach obszar analizowanego są niezabudowane, prowadzi do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Pamiętać należy, że wolą ustawodawcy z jednej strony jest ochrona ładu przestrzennego, z drugiej zaś strony chodzi o to, by chronić służące obywatelom prawo własności, dając im możliwość zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z tego też względu, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojecie to odnieść do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Analizując treść decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie sposób, w ocenie Sądu, zaaprobować stanowiska Prezydenta Miasta Ł., iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem do wniosku nie dołączono dokumentów (umów, warunków technicznych gestorów sieci), potwierdzających możliwość podłączenia poszczególnych mediów. Warunki formalne, jakim musi odpowiadać wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określone zostały w przepisach art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać: 1. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2. charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Ustalenie kompletności rzeczonego wniosku należy do obowiązków organu administracyjnego, który w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek jego braków winien, mając na względzie regulację art. 64 § 2 k.p.a., wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w odpowiednim terminie, z pouczeniem o skutkach prawnych wynikających z uchylenia się od uzupełnienia braków formalnych wniosku. Podkreślić przy tym trzeba, że organ może żądać uzupełnienia wniosku tylko w zakresie przesłanek szczegółowo unormowanych w art. 52 ust. 2 ustawy. Przepis ten nie przewiduje bowiem koniczności składania umów, zapewniających wykonanie uzbrojenia dla terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie natomiast, jak słusznie podnoszą skarżący, organ I instancji nie dopełnił powyższych obowiązków i bez bliższego wyjaśnienia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, stwierdził, że warunek ten nie jest spełniony. W rezultacie organ naruszył nie tylko dyspozycję art. 52 ust. 2 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy i art. 64 § 2 k.p.a., ale także dopuścił się istotnego naruszenia fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jeśli chodzi o kwestię dostępu do drogi publicznej, który to warunek musi być spełniony, by organ mógł ustalić warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji, to wyjaśnić trzeba, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego też dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać li tylko z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być także legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/05- Lex nr 189793). Działka nr 148, stanowiąca własność inwestorów, niewątpliwie nie posiada obecnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że dla przedmiotowej nieruchomości nie ma prawnych możliwości ustanowienia takiej drogi, tym bardziej, że jak podnoszą sami skarżący, jest możliwość ustanowienia dla ich nieruchomości drogi służebnej. Zdaniem Sądu organ I instancji, dostrzegając problem braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zobligowany był ustalić, jak wygląda kwestia tego dostępu i chociażby wezwać wnioskodawczynię do złożenia stosownych wyjaśnień bądź dokumentów w tym zakresie, pouczając ją zgodnie z treścią art. 9 k.p.a., że taki dostęp musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że gdyby E. G. – S. złożyła stosowne dokumenty potwierdzające dostęp jej nieruchomości do drogi publicznej, to wówczas warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 należałoby uznać za spełniony. Prezydent pozostał jednak w tym wypadku bezczynny i przyjął arbitralnie, że warunek dostępu do drogi publicznej nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Według składu orzekającego równie arbitralne jest stanowisko organu I instancji w kwestii braku spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ powołał się tu na przepisy nieobowiązującej już uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., naruszając tym samym art. 6 i art. 8 k.p.a. Kolejnym uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego ustalenia przez organy obu instancji katalogu stron tego postępowania. W rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron, w tym wypadku na wniosek E. G. – S., organ winien powiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Oznacza to, że organ powinien w pierwszej kolejności przeanalizować, czy konkretny podmiot w świetle art. 28 k.p.a. ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Zdaniem Sądu K.S., jako współwłaściciel terenu, na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja, posiada w rozpoznawanej sprawie interes prawny i niewątpliwie powinien zostać uznany przez organ I instancji za stronę rzeczonego postępowania ze wszystkimi tego konsekwencjami. Prezydent winien zatem zapewnić skarżącemu możliwość wzięcia czynnego udziału w spornym postępowaniu, tak jak wymaga tego art. 10 § 1 k.p.a. i w rezultacie doręczyć wydane w sprawie rozstrzygnięcie (art. 109 § 1 k.p.a.). Tymczasem Prezydent, podobnie jaki i Kolegium, doręczając decyzję nie dostrzegł osoby K.S. W przypadku organu II instancji zarzut ten jest o tyle istotny, że Kolegium rozpoznawało odwołanie wniesione nie tylko przez wnioskodawczynię, ale także przez jej męża K.S. Dodatkowo Sąd stwierdził również, iż Kolegium, wyjaśniając motywy wydanego rozstrzygnięcia, nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania, argumentując to brakiem spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Takie zachowanie organu jest niedopuszczalne i godzi w zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, w ramach uzasadnienia podjętej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się właśnie w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Sąd, przechodząc następnie do oceny zarzutów skargi, za trafny uznał zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 227 k.p.a. Przedmiotem skargi w myśl art. 227 k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W niniejszej sprawie niespornym jest, że małżonkowie S. w odwołaniu od decyzji I instancji oprócz zarzutów merytorycznych przeciwko zaskarżonej decyzji, wyrazili swoje niezadowolenie z działań podejmowanych przez Prezydenta Miasta Ł. i podważyli kompetencje pracowników zatrudnionych przez organ. W takiej więc sytuacji Kolegium powinno w pierwszej kolejności podjąć wszelkie możliwe czynności, by ustalić rzeczywistą intencję złożonego pisma, pamiętając przy tym o tym, że decydujące znaczenie ma jego treść, a nie tytuł. Organ II instancji natomiast uchylił się od wyjaśnienia intencji pisma, uznając, iż jest ono wyłącznie odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej. Podsumowując, poczynione wyżej rozważania stanowią, w ocenie Sądu, dostateczną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego. Organy obu instancji odmawiając E.G. – S. ustalenia warunków zabudowy naruszyły bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego i formalnego. Omówione wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Ł. zobligowany będzie w pierwszej kolejności ocenić kompletność wniosku E. G. – S. o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez nią inwestycji, a następnie zbadać tenże wniosek pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadząc postępowanie organ winien czuwać nad przestrzeganiem podstawowych zasad postępowania określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dążyć do zapewnienia czynnego udziału wszystkim jego stronom. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącym Sąd rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 200 i art. 205 § 1 ustawy. B.C.