VII SA/Wa 1849/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz.1071 ze zm.) - dalej k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 427/09, po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r. – stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1980r. Wojewody [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] – [...] I i II w miejscowości [...], [...] i [...] - w części dotyczącej działki nr ew. [...] (obecnie [...]); w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na wstępie uzasadnienia organ podkreślił, że przy orzekaniu wziął pod uwagę wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., tj. zbadał kontrolowaną decyzję również pod kątem zaistnienia innych, niż rażące naruszenie prawa, przesłanek przewidzianych przepisem 156 § 1 k.p.a., w szczególności zwracając uwagę czy decyzja została wydana przez właściwy organ. Wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Określając charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wyjaśnił, że jego istotą jest ustalenie czy badana decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W nniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...], którą organ zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] – [...] I i II w miejscowości [...], [...] i [...]. Decyzja wydana została na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że działka należąca do S.S., oznaczona obecnie nr ew. [...], obręb [...], 233 [...] – [...] II, w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980r., należała do W.R., zaś w ewidencji gruntów była oznaczona numerem ew. [...]. W aktach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji brak jest zgody W.R. na realizację przedmiotowej inwestycji na jego nieruchomości. Z. i S.S. nabyli działkę nr [...] w dniu 5 listopada 1980r. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z 1980r.) tj. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania organ ustalił, iż następcy prawni W.R. – synowie S.R. i M.R. potwierdzili, że ich ojciec nigdy nie udzielał zgody na budowę słupów energetycznych na swojej działce. Brak zgody właścicieli nieruchomości (działki nr [...] – obecnie nr [...]) na realizację inwestycji na ich działce stanowi, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością. Uwzględnając wskazania Sądu, organ ustalił jednocześnie, iż kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana przez właściwy organ. Właściwość wojewody w powyższej sprawie wynikała z art. 57 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94, ze zm.) w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie. Wskazał nadto, że w stosunku do działki nr [...] (obecnie [...]) kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja nie zawiera innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśniż, iż w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w tym zakresie nie jest wadliwa i nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku PGE Dystrybucja [...] Sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta, jako naruszająca ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a., może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością. Inwestycja objęta kontrolowaną decyzją z dnia [...] maja 1980 r. zaprojektowana została m.in. na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]), z obrębu [...], [...] – [...] II, ówcześnie stanowiącej własność W.R. Do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączono dokumentu, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r., potwierdzającego tytuł prawny inwestora do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. W zgromadzonej dokumentacji brak jest również potwierdzenia posiadania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości o nr ew. [...] na wykonanie na niej robót budowlanych, która byłaby równoznaczna z prawem do dysponowania nieruchomością. Oznacza to, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę-remont wydana ówczesnemu inwestorowi (Zakład Energetyczny w [...]) nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego i § 21 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Za taką oceną kontrolowanej decyzji przemawiają zdaniem organu także skutki nią wywołane, powodujące ograniczenie zabudowy działki o nr ew. [...]. Są one niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła PGE Dystrybucja [...] Sp. z o.o. w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Skarżąca decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 78 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Skarżącej organ zaniechał przesłuchania świadków tj. wykonawców linii energetycznej, którzy m. in. gromadzili dokumentację dotyczącą zgody właścicieli poszczególnych nieruchomości na realizację inwestycji, a oparł się wyłącznie na oświadczeniach następców prawnych właścicieli działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji stwierdzającej, w części dotyczącej działki ew. nr [...], nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1980r., zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] – [..] I i II w miejscowości [...], [...] i [...]. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r., sygn. akt I OSK 1729/07 niepubl.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszego postępowania, zaakceptować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że brak prawa do dysponowania nieruchomością (29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r.), a także brak zgody właściciela nieruchomości na realizację przedmiotowej inwestycji – uniemożliwiał Wojewodzie [...] wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na remont linii energetycznych na działce nr [...]. Inwestycja polegająca na remoncie linii energetycznych, jak wynika z akt sprawy, obejmowała m.in. działkę o nr ew. nr [...], z obrębu [...], odcinek [...] – [...] II. Bezspornym jest w sprawie, że właścicielem działki nr [...] w dniu wydania decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na remont linii energetycznych był W.R. Takie usytuowanie inwestycji wymagało uzyskania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości (ocenianej wg prawa cywilnego) na budowę projektowanego obiektu, gdyż naruszało to prawo własności i ograniczało sposób zagospodarowania działki nr ew. [...]. Sąd stwierdza, iż organ również prawidłowo umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, nie odnoszącym się do działki nr ew. [...] (obecnie [...]). Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na remont w pozostałym zakresie nie dotyczy bowiem interesu prawnego wnoszącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji – S.S. (aktualnego właściciela działki). W przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres tego postępowanie musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). Decyzja wydana w tym postępowaniu może więc dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, nie można uznać ich za trafne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, jak prawidłowo przyjął organ, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością pod inwestycję. W aktach postępowania dotyczącego pozwolenia na remont brak jest dokumentu potwierdzającego takie prawo inwestora do działki nr 1117. W tak ustalonym stanie faktycznym podzielić trzeba stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na remont 2 linii energetycznych w miejscowości [...],[...] i [...] wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością pod inwestycję, rażąco naruszyła art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Skoro tak to organ prawidłowo stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie stwierdzono nieważność decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, w części dotyczącej działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w wyroku.