II OSK 1066/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Mazur del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1849/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1849/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Rzeszowski decyzją z dnia [...] maja 1980 r., Nr [...], zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia Zakładowi Energetycznemu w R. na budowę obejmującą remont 2 linii 30 kV [...]I i II, w miejscowości B., R. i R. Pismem z dnia 31 maja 2002 r. S. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r., która stanowiła aneks do decyzji z dnia [...] maja 1980 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. stwierdzono nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce o aktualnym nr ewid. [...], położonej w miejscowości B. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r., 7/IV SA/Wa 3561/03 zostały uchylone ww. decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. i z dnia [...] kwietnia 2003 r. S. S. wnioskiem z dnia 14 maja 2007 r. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę obejmującą remont przedmiotowej inwestycji na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]), w pozostałej zaś części umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. S. wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2008 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, oraz art. 105 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/09, stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1980 r. Wojewody Rzeszowskiego w części dotyczącej działki nr ew. [...] (obecnie [...]); w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że przy orzekaniu wziął pod uwagę wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., tj. zbadał kontrolowaną decyzję również pod kątem zaistnienia innych, niż rażące naruszenie prawa, przesłanek przewidzianych przepisem 156 § 1 k.p.a., w szczególności zwracając uwagę czy decyzja została wydana przez właściwy organ. Wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Określając charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji GINB wyjaśnił, że jego istotą jest ustalenie czy badana decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Rzeszowskiego, którą organ zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Zakładowi Energetycznemu w R. pozwolenia na remont 2 linii 30 kV [...] I i II w miejscowości B., R. i R. Decyzja wydana została na podstawie przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działka należąca do S. S., oznaczona obecnie nr ew. [...], obręb [...],[...]II, w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r., należała do W. R., zaś w ewidencji gruntów była oznaczona numerem ew. [...]. W aktach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji brak jest zgody W. R. na realizację przedmiotowej inwestycji na jego nieruchomości. Z. i S. S. nabyli działkę nr [...] w dniu 5 listopada 1980 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z 1980r.), tj. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania organ ustalił, iż następcy prawni W. R. – synowie S. R. i M. R. potwierdzili, że ich ojciec nigdy nie udzielał zgody na budowę słupów energetycznych na swojej działce. Brak zgody właścicieli nieruchomości (działki nr [...] – obecnie nr [...]) na realizację inwestycji na ich działce stanowi, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, rażące naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor miał obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością. Uwzględniając wskazania Sądu, organ ustalił jednocześnie, iż kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana przez właściwy organ. Właściwość wojewody w powyższej sprawie wynikała z art. 57 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94 ze zm.) w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie. Wskazał nadto, że w stosunku do działki nr 1117 (obecnie 1071) kontrolowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja nie zawiera innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w tym zakresie nie jest wadliwa i nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Instytucja ta, jako naruszająca ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a., może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością. Przedmiotowa inwestycja zaprojektowana została m.in. na działce o nr ew. [...] (obecnie [...]), z obrębu [...]II, ówcześnie stanowiącej własność W. R. Do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączono dokumentu, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., potwierdzającego tytuł prawny inwestora do dysponowania powyższą nieruchomością na cele budowlane. W zgromadzonej dokumentacji brak jest również potwierdzenia posiadania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości o nr ew. [...] na wykonanie na niej robót budowlanych, która byłaby równoznaczna z prawem do dysponowania nieruchomością. Oznacza to, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę-remont wydana ówczesnemu inwestorowi (Zakład Energetyczny w R.) nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego i § 21 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Za taką oceną kontrolowanej decyzji przemawiają zdaniem organu także skutki nią wywołane, powodujące ograniczenie zabudowy działki o nr ew. [...]. Są one niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Skargę na powyższą decyzję GINB z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r., na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak prawa do dysponowania nieruchomością (29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.), a także brak zgody właściciela nieruchomości na realizację przedmiotowej inwestycji – uniemożliwiał Wojewodzie Rzeszowskiemu wydanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na remont linii energetycznych na działce nr [...]. Inwestycja polegająca na remoncie linii energetycznych, jak wynika z akt sprawy, obejmowała m.in. działkę o nr ew. nr [...], z obrębu [...], odcinek [...]II. Bezspornym jest w sprawie, że właścicielem działki nr [...] w dniu wydania decyzji Wojewody Rzeszowskiego o pozwoleniu na remont linii energetycznych był W. R. Takie usytuowanie inwestycji wymagało uzyskania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości (ocenianej wg prawa cywilnego) na budowę projektowanego obiektu, gdyż naruszało to prawo własności i ograniczało sposób zagospodarowania działki nr ew. [...]. Zdaniem Sądu organ odwoławczy również prawidłowo umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, nie odnoszącym się do działki nr ew. [...] (obecnie [...]). Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na remont w pozostałym zakresie nie dotyczy bowiem interesu prawnego wnoszącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji – S. S. (aktualnego właściciela działki). W przypadku postępowania prowadzonego w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres tego postępowanie musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). Decyzja wydana w tym postępowaniu może więc dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, Sąd podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością pod inwestycję. W aktach postępowania dotyczącego pozwolenia na remont brak jest dokumentu potwierdzającego takie prawo inwestora do działki nr [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym podzielił stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca Zakładowi Energetycznemu w R. pozwolenia na remont 2 linii energetycznych w miejscowości B., R. i R. wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością pod inwestycję, rażąco naruszyła art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Skoro tak to organ prawidłowo stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] S.A. w L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 3 § 1 i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art.75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznych, który organ administracji publicznej ustalił bez wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a to przez: wyprowadzenie wniosku o brak zgody (nieżyjącego obecnie) W. R. na podstawie niekompletnego (niewyczerpującego zagadnienie) materiału dowodowego, a także przyjęcie za prawdziwe (i wystarczające) zeznań rodziny tego zmarłego (w ogóle nie zaangażowanych w proces budowy linii). Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy mógł zostać uzupełniony o przesłuchanie żyjących świadków którzy bezpośrednio gromadzili dokumentację budowlaną oraz realizowali odnośną inwestycję. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania świadków, którzy bezpośrednio uczestniczyli w procesie budowy linii energetycznej. Przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organ mimo, że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający i budzi wątpliwości, jest uchybieniem, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 16 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności została wydana w oparciu o nieuprawnione założenie niewątpliwego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej przez organ decyzji, mimo niekompletności akt administracyjnych, a przez to pochopne wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, bez wyjaśnienia ponad wszelką wątpliwość faktów istotnych dla sprawy, tj. bez rozwinięcia starań o prawidłowe ustalenie i przesłuchanie świadków. Zaaprobowanie stanu faktycznego z naruszeniem procedury dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie kluczowych źródeł dowodowych jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Tym samym Sąd sprawując kontrolę legalności powinien zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżona decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.; 3. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, ze Sąd w wyniku niewłaściwej weryfikacji legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie art. 151 p.p.s.a. w wyniku czego utrzymana została w mocy decyzja o stwierdzeniu nieważności pomimo braku merytorycznych podstaw do uchylenia domniemania zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 21 kwietnia 2011 r.) Z. S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co wynika chociażby z bardzo pobieżnego i nieodnoszącego się do meritum sprawy uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie obejmuje całego stanu faktycznego tej sprawy, który nie został jednoznacznie i przekonująco wyjaśniony a czego nie zakwestionował Sąd podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Trafnie więc podnosi się w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3; art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie doprowadziło do takiego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które by upoważniały organ do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. Sąd w swoich rozważaniach w ogóle nie bierze pod uwagę wcześniejszych etapów tego postępowania, które rozpoczęło się wnioskiem S. S. z dnia 31 maja 2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r., która stanowiła "aneks" do decyzji tego organu z dnia [...] maja 1980 r. Przed wydaniem zaskarżonego wyroku, zostały już wydane wcześniej trzy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: – z dnia 21 stycznia 2005 r., IV SA 3561/03, – z dnia 6 czerwca 20006 r., VII SA/Wa 351/06, – z dnia 27 maja 2009 r., VII SA/Wa 427/09, co też się pomija (przemilcza w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia, czy nie powinny one mieć wpływu na zaskarżone orzeczenie z uwagi na brzmienie art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy S. S. najpierw kwestionował w trybie nieważniościowym decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. a następnie w tym samym trybie decyzję tego organu z dnia [...] maja 1980 r. (aneks) zmieniającą tę pierwszą decyzję, ponieważ jak twierdzi obie decyzje zostały wydane bez zgody właściciela działki nr ew. [...] (obecnie [...]) na postawienie na niej słupa (słupów) energetycznych. Wiadomo, że właścicielem ww. działki był wcześniej W. R. a od 5 listopada 1980 r. właścicielami są Z. i S. S. Nie wiadomo natomiast od kiedy sporny słup, czy słupy energetyczne stoją na tej działce i czy zostały one (czy on) postawione na podstawie jednej z ww. decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 1980 r. Nie jest to takie pewne, skoro jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] maja 1980 r. dotyczy ona: remontu 2 linii 30 kV [...], nie można więc wykluczyć, że sporny słup energetyczny (słupy) fizycznie stał już wcześniej na tej działce (od kiedy i na jakiej podstawie). Również we wniosku Dyrektora Zakładu energetycznego w R. z dnia [...] kwietnia 1986 r. mowa jest "o wydanie decyzji zatwierdzającej i zezwalającej na remont linii 30 kV [...]". Nie wyjaśniono też, w jakim zakresie decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. została zmieniona decyzją z dnia [...] maja 1980 r. i jakie to miało następstwa w stosunku do działki nr ew. [...] i dla całej inwestycji energetycznej. Organy prowadzące postępowanie powinny też wyjaśnić, w oparciu o powyższe decyzje na ile to był "remont" linii energetycznej, a w jakim zakresie "budowa" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i czy na remont była również wymagana zgoda właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 29 ust. 5 tej ustawy. W świetle powyżej opisanych wątpliwości, należy również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej zamieszczonym w pkt 2 Decyzji ostatecznej, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym na mocy art. 16 k.p.a. służy domniemanie mocy obowiązującej a tym samym domniemanie jej zgodności z prawem. Aby ewentualnie podważyć te walory trwałości decyzji ostatecznej, można to jedynie uczynić w drodze postępowań nadzwyczajnych albo w drodze kontroli sądowej w terminie do tego przewidzianym. W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność decyzji ostatecznej, przy akceptacji Sądu pierwszej instancji, nie mając do tego dostatecznych podstaw, gdyż nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego sprawy, jak wykazano wcześniej oraz nie wykorzystano wszelkich możliwych środków dowodowych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do poprzedniej kontroli sądowej uzupełniono jedynie materiał dowodowy o dwa oświadczenia spadkobierców W. R. Tymczasem oświadczenie S. R. z dnia 7 kwietnia 2010 r. i M. R. z dnia 14 listopada 2009 r. trudno potraktować w tym przypadku jako dowód w sprawie, gdyż nie wynika z nich nawet, w jakim wieku byli autorzy tych oświadczeń w roku 1980, kiedy została wydana kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1980 r., nie mówiąc już o wiarygodności tych oświadczeń. Jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej w celu ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), należało w charakterze świadków przesłuchać, na ile to możliwe, pracowników Zakładu Energetycznego w R., ówczesnego inwestora, oraz pracowników organu, który wydał kwestionowaną decyzję w 1980 r. Kontrolując prawidłowość postępowania administracyjnego i decyzji sprzed trzydziestu lat, należy też zwrócić uwagę na aspekt historyczny tej sprawy oraz stan i kompletność zachowanych akt, które nie są kompletne, co wynika z braku ciągłości ich numeracji. W takiej sytuacji brak obecnie jakiegoś dokumentu w aktach, które nie zostały zszyte i ponumerowane nie musi oznaczać, że tego dokumentu nigdy nie było, jak doszedł do wniosku organ i Sąd kontrolujący decyzję, gdyż brak dowodu nie może być dowodem. Poza tym w tych zdekompletowanych dokumentach są co najmniej trzy pisma mogące świadczyć o tym, że Zakłady Energetyczne [...] w R. był zobowiązany do wykazania się organowi (Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w R.), że dysponuje zgoda właścicieli nieruchomości na realizację planowanej inwestycji energetycznej (patrz pismo ww. Zakładu Energetycznego z dnia 12 grudnia 1980 r. znak: [...] do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, odpis oświadczenia W. K. z dnia 16 grudnia 1980 r. użytkownika działki nr [...],[...], której właścicielem była K. A., złożonego w obecności trzech świadków, odpis właścicieli (użytkowników gruntów) gdzie wymieniono szereg osób z adresami i numeracją prawdopodobnie działek). W takim stanie rzeczy całkowicie uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1980 r. (a przynajmniej było to przedwczesne) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym błędne było wydanie zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wyjaśnić wszystkie wątpliwości zasygnalizowane w niniejszym wyroku zanim wyda kolejne rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.