I OSK 1141/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 203/10 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od K. B. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 203/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r., stwierdzając, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Główny Straży Granicznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie § 6 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 81, poz. 738), odmówił uwzględnienia zażalenia K. B. na postanowienie Komendanta Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2009 r. dotyczące odmowy sprostowania świadectwa służby. Do wydania powyższych rozstrzygnięć, zaskarżonych do Sądu I instancji i przez ten Sąd uchylonych, doszło w stanie faktycznym i prawnym, składnikiem którego było wydanie przez Komendanta Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej w dniu [...] października 2009 r. K. B. świadectwa służby, w następstwie uchylenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., poprzedniego świadectwa służby z dnia [...] lipca 2009 r. K. B. pismem z dnia [...] października 2009 r. wystąpił do Komendanta Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej o sprostowanie powyższego świadectwa służby odnośnie okresu pełnienia służby, ekwiwalentu pieniężnego za urlop za 2000 r. oraz okresu pełnienia służby bez prawa do uposażenia i podstawy prawnej zwolnienia ze służby wskazanej w pkt 6. Podniósł, że po raz trzeci wydane zostało świadectwo służby, w którym nie uwzględniono konsekwencji wynikających z wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1643/07 odnośnie okresu służby dla celów świadectwa służby. Nie uwzględniono także faktu, że ze służby został zwolniony ostatecznie w związku z trwałą niezdolnością do służby, a nie z powodu niezgłoszenia gotowości do pełnienia służby. Komendant Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] października 2009 r. poinformował K.B., iż nie uwzględnił jego żądania sprostowania świadectwa służby. K. B. wniósł zażalenie na powyższą odmowę sprostowania świadectwa służby i wniósł ponownie o sprostowanie świadectwa służby w zakresie punktów 1, 4 i 6. Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie § 6 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 81, poz. 738), odmówił uwzględnienia zażalenia K. B.. Odnosząc się do zarzutu K. B. niewpisania w świadectwie służby okresu od [...] maja 1991 r. do [...] listopada 2004 r., natomiast podania okresów od [...] maja 1991 do [...] sierpnia 1999 r. i od [...] lipca 2004 r. do [...] listopada 2004 r., organ wyjaśnił, że podane w świadectwie służby dwa okresy są zgodne ze stanem faktycznym, jak i prawnym oraz uwzględniają wydane w latach 1999-2004 w sprawie skarżącego rozstrzygnięcia różnych organów oraz sądów, mające wpływ na ustalenie okresu służby w Straży Granicznej i wynikające z niego uprawnienia jako funkcjonariusza. Podkreślił też, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej w świadectwie służby, podaje się dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza, w tym dotyczące okresu służby z uwzględnieniem okresów, o których mowa w art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej. Takie więc dane powinny zostać uwzględnione w świadectwie służby. Organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 1999 r. Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] zwolnił K. B. ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] sierpnia 1999 r. W związku ze złożonym odwołaniem od powyższego rozkazu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz. Na przedmiotową decyzję zainteresowany złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 marca 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (sygn. akt II SA 2530/99). Następnie Sąd Najwyższy, po rozpatrzeniu rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2000 r., wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2002 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia (sygn. akt III RN 200/00). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r. oddalił skargę K. B. na decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 1999 r. i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia 20 sierpnia 1999 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej wydany na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej (sygn. akt SA 3251/02). Powyższy wyrok oznaczał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 1999 r. funkcjonowała cały czas w obrocie prawnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylając decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 1999 r. o zwolnieniu K. B. ze służby, reaktywował stosunek służbowy z dniem, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, tj. [...] lipca 2004 r. Konsekwencją powyższego było wystąpienie skutku określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Straży Granicznej z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Oznacza to, że w dniem przywrócenia do służby jest dzień, w którym stała się ostateczną decyzja uchylająca decyzje o zwolnieniu ze służby w 1999 r. tj. dzień [...] lipca 2004 r. Od tego też dnia rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do zgłoszenia gotowości do służby i ta data stanowi początek drugiego okresu pełnienia służby w Straży Granicznej. W tym przypadku skutek uchylenia tych decyzji nie nastąpił bowiem wstecz, lecz "do przodu", to jest od dnia, w którym stała się ostateczną decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2004 r. (nr [...]). Z powodu niezgłoszenia przez K. B. gotowości podjęcia służby rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2004 r., zmienionym następnie decyzją nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2004 r., został on zwolniony ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej z dniem [...] listopada 2004 r. Decyzja o zwolnieniu ze służby z dniem [...] listopada 2004 r. formalnie stwierdziła zatem ustanie stosunku służbowego. Ponadto, w podstawie i w uzasadnieniu powyższego rozkazu wskazano art. 46 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej oraz zaznaczono, że z uwagi na niezgłoszenie pisemnej gotowości niezwłocznego podjęcia służby zaistniały przesłanki rozwiązania stosunku służbowego. Okres od dnia [...] września 1999 r. do dnia [...] lipca 2004 r. jest zatem okresem pozostawania poza służbą, natomiast okres od dnia [...] lipca 2004 r. do zwolnienia ze służby z dniem [...] listopada 2004 r. jest okresem pozostawania w stosunku służbowym bez prawa do uposażenia. W kontekście powyższego oraz mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., w ocenie organu odwoławczego, Komendant Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej w świadectwie służby prawidłowo podał wszystkie dane zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzania, w tym okres faktycznie pełnionej służby tj. od dnia [...] maja 1991 r. do dnia [...] sierpnia 1999 r., a także, w związku z reaktywowaniem stosunku służbowego w trybie art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej i niezgłoszeniem gotowości podjęcia służby (art. 46 ust. 2), okres pozostawania w stosunku służbowym bez prawa do uposażenia tj. od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia zwolnienia ze służby tj. [...] listopada 2004 r. Organ podkreślił jednocześnie, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że okres między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do służby jest okresem pozostawania poza służbą. Odnosząc się natomiast do kwestii błędnego zapisu w świadectwie służby ekwiwalentu za 30 dni urlopu wypoczynkowego za rok 2000 i 5 dni urlopu dodatkowego za rok 2000, organ odwoławczy wskazał, że sytuacja ta powstała na skutek przeoczenia. Z uwagi zatem na nieprawidłowe ustalenie w świadectwie służby przez Komendanta Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej prawa do ekwiwalentu pieniężnego za 30 dni urlopu wypoczynkowego oraz za 5 dni urlopu dodatkowego za 2000 rok konieczne było wydanie nowego świadectwa służby. Sytuacja skarżącego nie uległa jednak pogorszeniu w związku z przedmiotową zmianą. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K.B. zarzucił organowi rażące naruszenie prawa materialnego w postaci § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej, polegające na błędnym wpisaniu w świadectwie służby jej okresu od [...] maja 1991 r. do [...] sierpnia 1999 r. i od [...] lipca 2004 r. do [...] listopada 2004 r., zamiast faktycznego okresu służby trwającej nieprzerwanie od [...] maja 1991 r. do [...] listopada 2004 r., służącego dla celów świadectwa służby, a ponadto na niezgodnym z rzeczywistym stanem faktycznym określeniem jako podstawy zwolnienia ze służby niezgłoszenia gotowości jej podjęcia, gdy tymczasem podstawą tą było orzeczenie trwałości niezdolności do pełnienia służby przez komisję lekarską na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej. W uzasadnieniu skargi K.B. powołał się na treść orzeczeń sądów administracyjnych, jakie zapadły wcześniej w sprawie sprostowania świadectwa służby tj. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1432/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1643/07, a także na wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. OSK 1430/06. W ocenie skarżącego, z treści uzasadnienia ww. wyroków wynika bezspornie konieczność zaliczenia mu całych okresów służby jako okresu dla potrzeb świadectwa służby bez jakichkolwiek przerw. Zarzucił on ponadto, że organy w swoim postępowaniu wykazują niczym niezrozumiałą niekonsekwencję. Z jednej strony zaliczają mu bowiem do okresu służby dla celów świadectwa służby okres od [...] lipca 2004 do dnia [...] listopada 2004 r., kiedy nie pełnił służby i jednocześnie odmawiają zaliczenia okresu wcześniejszego, chociaż też wtedy nie pełnił służby. Jego służbę w Straży Granicznej winna natomiast charakteryzować ciągłość, gdyż został z niej zwolniony z dniem [...] listopada 2004 r., z tym, że do dnia [...] sierpnia 1999 r. pełnił ją faktycznie, a później nie miał takiej możliwości w wyniku działań przełożonych i wobec orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do pełnienia służby. Skarżący podkreślił też, że podstawą jego zwolnienia ze służby było orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do pełnienia służby, a nie fakt niezgłoszenia gotowości do podjęcia służby. Świadectwo służby winno więc wskazywać właściwą podstawę jego zwolnienia ze służby. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił w dniu 26 kwietnia 2010 r., skargę K. B. wskazując, że postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Łużyckiego Oddziału Straży Granicznej wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podano, że w przedmiocie sprostowania świadectwa służby K. B. wypowiadał się już dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach - z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1432/06 oraz z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 451/08, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1643/07. Organy Straży Granicznej wydając skarżącemu kolejne świadectwo służby zobowiązane były, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnić oceną prawną i wskazania zawarte w ww. wyrokach sądów. Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1432/06, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., wyraźnie wskazał, że należy rozróżnić dwie sytuacje, tj. pełnienie służby dla celów uposażeniowych (kiedy funkcjonariusz faktycznie pełnił służbę) oraz pełnienie służby dla potrzeb świadectwa służby (okres pozostawania w służbie). Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Straży Granicznej nastąpiła zmiana jego sytuacji, w zakresie pozostawania w służbie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie również w świadectwie służby, po uwzględnieniu faktu, iż rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2004 r. K.B. z dniem [...] listopada 2004 r. został ponownie zwolniony ze służby. Oznacza to, że skoro ponownie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby, z inaczej ustaloną datą, to organ administracji musiał przyjmować, że po wyeliminowaniu wyżej opisanych decyzji z 1999 r. z obrotu prawnego K. B. nadal pozostaje w służbie, co powinno znaleźć odbicie w świadectwie służby. Argumentacja ta została powtórzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1643/07, uchylającym postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Komendanta Głównego Straży Granicznej od powyższego wyroku WSA w Warszawie (wyrok z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 451/08) podkreślił, że Sąd I instancji był związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1432/06. Natomiast skarga kasacyjna od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z dokonaną przez NSA wykładnią (art. 190 p.p.s.a.). Bezsporne natomiast jest, iż w powołanym wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. Sąd dokonał wykładni prawa uznając, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zwalniającej K.B. ze służby (rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 1999 r.), pozostaje on nadal w służbie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w świadectwie służby. Sąd wskazał, iż w świetle powyższej wykładni, nie było zatem podstaw do pomijania przez organ w świadectwie służby okresu od [...] września 1999 r. do [...] lipca 2004 r. Organ powinien mieć też na względzie, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., uwzględniając w całości żądanie strony, zmienił podstawę prawną zwolnienia K. B. ze służby w Straży Granicznej na art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej tj. w związku z orzeczeniem trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Nie znajdowało zatem jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego ani prawnego powoływanie w punkcie 6 świadectwa służby art. 46 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, skoro przepis ten, wskazaną wyżej decyzją, został wyeliminowany jako podstawa zwolnienia K. B. ze służby. Niezastosowanie się przez organy Straży Granicznej przy ponownym wydawaniu świadectwa służby do oceny prawnej wyrażonej w wyrokach NSA oraz WSA w Warszawie, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte rozstrzygnięcia są wadliwe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, działający za pośrednictwem pełnomocnika, Komendant Główny Straży Granicznej. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 46 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), co, jak wskazała strona, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść oceny prawnej z wyroków NSA, która była adekwatna do treści poprzedniego a nie nowego świadectwa służby. Ocena NSA i WSA, na które powołuje się WSA odnosiła się do świadectwa służby z dnia [...] września 2005 r. zawierającego okres służby K. B. w Straży Granicznej od [...] maja 1991 r. do [...] sierpnia 1999 r. Organy Straży Granicznej pominęły wówczas zarówno nową datę zwolnienia, jak i okres pozostawania w służbie K. B. wynikający z faktu, że po wznowieniu postępowania i wydaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji o wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ze skutkiem ex nunc, ostatecznej decyzji zwalniającej skarżącego służby (rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 1999 r.) rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2004 r. K. B. z dniem [...] listopada 2004 r. został ponownie zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej. Podkreślono, że to do tej właśnie sytuacji odniósł się NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. stwierdzając, że skoro ponownie doszło do zwolnienia skarżącego, z inaczej ustaloną datą, to organ administracji musiał przyjmować, że po wyeliminowaniu wyżej opisanych decyzji z 1999 r. z obrotu prawnego K. B. nadal pozostaje w służbie. Uznając swój błąd organy Straży Granicznej wydały nowe świadectwo służby, w którym uwzględniły ocenę prawną z powołanych wyroków NSA i WSA. W nowym świadectwie służby z dnia [...] października 2009 r. napisano, że K. B. pełnił służbę w Straży Granicznej w okresie od [...] maja 1991 r. do [...] sierpnia 1999 r. i od [...] lipca 2004 r. do [...] listopada 2004 r., podana została również data zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. W kontekście oceny prawnej NSA okres od [...] maja 1991 r. do [...] sierpnia 1999 r. to faktyczne pełnienie służby natomiast okres od [...] lipca do [...] listopada 2004 r. to okres pozostawania w służbie bez prawa do uposażenia, co zostało zaznaczone w świadectwie służby w pkt. 6. Takie świadectwo służby znajdowało się w aktach sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w swojej ocenie zaskarżonych postanowień bezzasadnie przyjął, że organ był zobowiązany uwzględnić ciągłość służby K. B. od [...] maja 1991 r. do [...] listopada 2004 r. Opierając się ogólnikowo na przytoczonej ocenie prawnej zawartej w wyrokach NSA odnośnie ciągłości służby, wysnuł wniosek nie mający oparcia w powyższej ocenie prawnej, jak i charakterze stosunku służbowego, do którego odnosiła się ocena prawna NSA. Stanowi to wyjście poza normalne rozumienie oceny prawnej, którą związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organy Straży Granicznej, w związku z czym Sąd naruszył art. 153 p.p.s.a. Dalej podano, że zwolnienie ze służby na podstawie decyzji administracyjnej powoduje ustanie stosunku służbowego, natomiast uchylenie decyzji obu instancji o zwolnieniu ze służby powoduje od tej pory (od dnia prawomocności wyroku) reaktywowanie stosunku służbowego. Od tego momentu decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać, a funkcjonariusz od tego dnia znajduje się znów w takiej sytuacji służbowej w jakiej znajdował się w dniu zwolnienia ze służby. Uchylenie decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości wywołuje skutki ex nunc, tzn. na przyszłość, konsekwencją czego jest brak podstaw prawnych to traktowania okresu między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej inaczej niż okres pozostawania poza służbą. Ma to swoje odzwierciedlenie w treści art. 46 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej. Konsekwencją uchylenia decyzji zwalniającej ze służby było wystąpienie skutku określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej niezgodności z prawem stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W tym kontekście zarzut Sądu co do braku podstaw faktycznych i prawnych powołania się na art. 46 ust. 2 w świadectwie służby w związku z zastosowaną podstawą zwolnienia K.B. ze służby jest nieuzasadniony. W świadectwie służby przepis ten powołano w związku z pozostawaniem w służbie bez prawa do uposażenia wobec nie spełnienia po przywróceniu do służby warunku, o którym mowa w art. 46 ust. 2, to jest zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Z treści art. 46 ustawy wynika, że w stosunku służbowym funkcjonariuszy Straży Granicznej okres pomiędzy zwolnieniem z służby a przywróceniem do niej w oparciu o przesłanki określone w ust. 1 jest okresem pozostawania poza służbą (takie pojęcie zawarte jest w ust. 4 i 5). Autor skargi kasacyjnej podał następnie, że z treści art. 46 ust. 2 nie wynika bezwzględny obowiązek zwolnienia ze służby na podstawie art. 45 ust. 3. Przepis ten stosuje się odpowiednio, dlatego też w przypadku innej obligatoryjnej podstawy zwolnienia, na dodatek korzystnej dla funkcjonariusza, jest możliwe jej zastosowanie. W ocenie wnoszącego skargę to przepisy ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenie dotyczące wystawiania świadectw służby w związku z oceną prawną wynikającą z wyroków NSA i WSA stanowią punkt odniesienia do kontroli wydanego świadectwa służby pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok z pominięciem kwestii, do których odnosi się ocena prawna, naruszył wskazane wyżej przepisy, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. K.B. wniósł odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia oraz obciążenia wnoszącego skargę kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej powołuje się na oba punkty art. 174 p.p.s.a., nie wskazując jednak na odrębne podstawy zaskarżenia w stosunku do poszczególnych zarzutów, łącznie podnosząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. a także art. 46 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. W stosunku do wszystkich przepisów odnosi pogląd, iż ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie określając jednak rodzaju naruszonych przepisów, nie wskazuje także na rodzaj naruszenia, który może polegać na niewłaściwym ich zastosowaniu lub błędnej wykładni. Uchybienia powyższe odnoszące się do klarowności postawienia i określenia istoty zarzutów, nie powodują jednak braku możliwości ich rozpoznania. Treść zarzutów, rozwinięta argumentacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (na s. 6-10) winna być widziana w świetle argumentacji przeprowadzonej w ramach uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, ukształtowanej w toku przeprowadzonej już kontroli kasacyjnej wcześniejszych wyroków WSA w Warszawie i związanej z oceną prawną, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Idzie tu w szczególności o wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r. (I OSK 1432/06), uchylający wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r. i wskazujący temu Sądowi sposób rozumienia przesłanki pozostawania w służbie (w odróżnieniu od pełnienia służby dla celów uposażeniowych), rzutujący na skutki uchylenia decyzji zwalniającej skarżącego ze służby (z dn. [...] sierpnia 1999 r.) i decyzji utrzymującej te decyzje w mocy (z dn. [...] listopada 1999 r.) oraz związaną z tym zmianę sytuacji skarżącego. Istotny jest także, jako kontekst kontroli kasacyjnej, wydany w wyniku ponownego rozpoznania skargi, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. (II SA/Wa 1643/07), stosujący się do powyższej argumentacji NSA, a także wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. (I OSK 451/08), wydany w wyniku złożenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej skargi kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w Warszawie, w którym NSA powtarza w istocie argumentację z uzasadnienia wyroku tego Sądu z dnia 12 lipca 2007 r. oraz wskazuje na zakaz opierania skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z dokonaną przez NSA wykładnią przepisów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżone postanowienia przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku, iż z oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skutkiem uchylenia decyzji zwalniającej skarżącego ze służby jest konieczność zaliczenia do okresu pozostawania w służbie nie tylko okresu po przywróceniu do służby (od [...] lipca do [...] listopada 2004 r.), ale także okresu pomiędzy pierwszym zwolnieniem (tj. dniem [...] września 1999 r.) a przywróceniem do służby (od dnia [...] lipca 2004 r.). Zasadniczym kryterium dla wyniku kontroli kasacyjnej jest zatem sposób odczytania przez WSA tez wyrażonych w powyższych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które stanowiły podstawę kontroli wydawanych wcześniej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz nałożenie na ich treść podstawowych składników treści świadectwa służby, sprostowania którego odmówiono w postanowieniu, zaskarżonym do Sądu I instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie i jednoznacznie określił, mając na uwadze dotychczas prezentowane przez organy administracji rozstrzygnięcia w sprawie okresu pełnienia służby dla celów świadectwa służby, iż rozróżnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lipca 2007 r. oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] lutego 2009 r. dwóch sytuacji – pełnienia służby dla celów uposażeniowych oraz pozostawania w służbie czyli pełnienia służby dla potrzeb świadectwa służby, a także wskazanie, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z 1999 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] września 1999 r., nastąpiła zmiana jego sytuacji w zakresie pozostawania w służbie (co powinno znaleźć odzwierciedlenie w świadectwie służby), należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien był uwzględnić ciągłość służby wnioskodawcy od dnia [...] maja 1991 r. do dnia [...] listopada 2004 r., kiedy to skarżący został ponownie zwolniony ze służby. Sąd I instancji wyraźnie w związku z przyjęciem powyższego stanowiska określił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "nie było (...) podstaw do pomijania przez organ w świadectwie służby okresu od [...] września 1999 r. do [...] lipca 2004 r." (s. 6 uzasadnienia wyroku)" Stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Sąd ten bowiem istotnie, tak jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej, wyprowadził z uzasadnień obu powołanych wyżej wyroków NSA wnioski zbyt daleko idące. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach obu powołanych wyżej wyroków wskazał bowiem jedynie na zmianę sytuacji skarżącego po uchyleniu decyzji zwalniających oraz na konieczność uwzględnienia tego w świadectwie służby (s. 5 uzasadnienia wyroku z 2007 r. oraz s. 4 uzasadnienia wyroku z 2009 r.). W żadnym z tych uzasadnień, odnosząc się do konieczności uwzględnienia w świadectwie służby okresu pełnienia służby dla potrzeb świadectwa służby nie określił wyraźnie, iż dotyczy to okresu pomiędzy dniem [...] września 1999 r. a dniem [...] lipca 2004 r. Stanowisko NSA należy zatem odnosić do okresu po przywróceniu do służby ([...] lipca – [...] listopada 2004 r.), bowiem organ administracji w świadectwie służby z dnia [...] września 2005 r., a więc z okresu poprzedzającego wydanie tych wyroków, nie uwzględnił także tego okresu pomiędzy przywróceniem skarżącego do służby w dniu [...] lipca 2004 r. a jego kolejnym zwolnieniem z dniem [...] listopada 2004 r. Biorąc pod uwagę, iż decyzja z dnia [...] lipca 2004 r., uchylająca decyzje z 1999 r., zwalniające skarżącego ze służby nie działała ex tunc, lecz wywołać mogła skutek od dnia uchylenia (ex nunc), okres pełnienia służby dla celów świadectwa służby mógł dotyczyć jedynie uwzględnienia okresu po przywróceniu do służby (między dniem [...] lipca 2004 r. a dniem [...] listopada 2004 r.), a nie okresu pozostawania poza służbą (czyli okresu między dniem [...] września 1999 r. a dniem [...] lipca 2004 r.). Odczytanie przez Sąd I instancji stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "nie było (...) podstaw do pomijania przez organ w świadectwie służby okresu od [...] września 1999 r. do [...] lipca 2004 r." (s. 6 uzasadnienia wyroku) powiązane zostało wprawdzie z inną wypowiedzią NSA, wskazująca, że organy administracji powinny uznać, iż po wyeliminowaniu decyzji z 1999 r. z obrotu prawnego wnioskodawca nadal pozostaje w służbie, niemniej Sąd I instancji łącząc te wypowiedzi nie zauważył, że to ostatnie zdanie, wskazujące na pełnienie nadal służby, NSA wypowiada (s. 5-6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 lipca 2007 r.) w kontekście przywrócenia do służby i podstawy ponownego zwolnienia z tej służby w 2004 roku, a nie w związku ze skutkami decyzji uchylających decyzje o zwolnieniu z 1999 r . Konsekwentne stanowiska NSA w uzasadnieniach obu powyższych wyroków, a także stanowisko w WSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. wynikały z faktu, że wcześniejsze świadectwo służby z dnia [...] września 2009 r. uwzględniało jedynie okres służby do dnia [...] sierpnia 1999 r. W wyniku wskazanych wyżej wyroków, świadectwa służby wydane w dniach [...] lipca 2009 r., [...] sierpnia 2009 r. a także (k. 10 akt adm.) z dnia [...] października 2009 r. uwzględniały zarówno okres od dnia [...] maja 1991 r. do dnia [...] sierpnia 1999 r. jak i okres po przywróceniu do służby, czyli od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] listopada 2004 r., pozostawiając jedynie poza okresem służby wskazany wcześniej okres pozostawania poza służbą pomiędzy dniem [...] września 1999 r. z dniem [...] lipca 2004 r. Uwzględnienie w świadectwie służby okresu od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] listopada 2004 r. należy w związku z tym traktować jako wynik realizacji wskazówek płynących z powyżej przywołanych orzeczeń NSA i WSA. W sprawie wywołanej wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej Sąd I instancji zatem najpierw w sposób niewłaściwy odczytał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmując w konsekwencji, iż na jego gruncie "nie było (...) podstaw do pomijania przez organ w świadectwie służby okresu od [...] września 1999 r. do [...] lipca 2004 r." (s. 6 uzasadnienia wyroku), a następnie, wyrażając pogląd o braku realizacji wskazówek i oceny prawnej NSA, niewłaściwie zakwalifikował treść zaskarżonego postanowienia, podciągając błędnie wynik tej kwalifikacji pod treść przepisu art. 153 p.p.s.a. uznając, iż organy nie zrealizowały nakazu uwzględnienia treści oceny prawnej i wskazań. W konsekwencji sam naruszył art. 153 p.p.s.a.., bowiem związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, kolidujących z wyrażonym wcześniej poglądem, będąc zobowiązanym do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz wykorzystania go w treści nowego wyroku. Należy w związku z powyższym uznać, iż zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. Organy bowiem zrealizowały w powyżej ustalony sposób określone w tym przepisie przesłanki związania oceną prawną i wyrażonymi w orzeczeniu sądu (obu wyroków NSA oraz wyroku WSA z 2007 r.) wskazaniami co do dalszego postępowania, a Sąd I instancji dokonał niewłaściwej subsumpcji pod treść tego przepisu treści zaskarżonego postanowienia w związku z treścią świadectwa służby, sprostowania którego odmówiono tym postanowieniem. Sąd wskazał przy tym błędnie na stanowisko NSA w tej kwestii, co w świetle tezy, iż związanie Sądu I instancji przy ponownym rozpoznawaniu skargi, na gruncie art. 153 w związku z art. 190 p.p.s.a. wykładnią i oceną prawną, wyprowadzoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczy jedynie oceny poprawnie zinterpretowanej przez Sąd I instancji, przesądza o wadliwości zaskarżonego wyroku. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 46 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), mimo że nie został on argumentacyjnie rozwinięty w uzasadnieniu skargi w kierunku wykazania rodzaju naruszenia prawa materialnego na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zabrakło m.in. wskazania, czy naruszenie tego przepisu wystąpiło w postaci błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania. Nie określono także ewentualnych postaci błędnej wykładni, wyniku wykładni prawidłowej czy postaci niewłaściwego zastosowania (zbędne zastosowanie przepisu, błędnie określenie podstawy orzekania lub błąd w subsumcji). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji, odnoszącej się do powyższych przesłanek, a ponadto argumentacja związana z naruszeniem art. 46 ustawy dotyczy tego przepisu ogólnie lub kilku z jej jednostek redakcyjnych łącznie, co nie pozwala na wyodrębnienie poszczególnych argumentów i nakierowanie ich na konkretne naruszenia w konkretnych ich formach. Trafny jest natomiast konkretny argument dotyczący powiązania treści art. 46 ust. 2 z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej w kontekście wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ winien mieć na względzie wynikającą z decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. zmianę podstawy zwolnienia, co powoduje niezasadność powoływania się w świadectwie służby w dalszym ciągu na art. 46 ust. 2 ustawy. Przepis art. 46 tej ustawy określa skutki uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby dla przywrócenia do służby na stanowisku równorzędnym (ust. 1), określa skutki niezgłoszenia gotowości do jej podjęcia (ust. 2) oraz powstanie prawa do uposażenia (ust. 3), wskazując w ust. 4 i ust. 5 zakres uposażenia przysługującego przywracanemu do służby funkcjonariuszowi. Sąd I instancji odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ust. 2 tego przepisu odnośnie do wskazywania podstawy zwolnienia ze służby, którą na skutek decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. stał się art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (orzeczenie trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską). Sąd wprawdzie nie zastosował argumentu odnoszącego się do tych przepisów w kontekście uczynienia z niego normatywnej podstawy swego orzeczenia, uchylającego zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, jedynie niejako ubocznie podnosząc dodatkową niekonsekwencję w ramach treści świadectwa służby, niemniej nie sprecyzował zależności treściowej pomiędzy podstawą zwolnienia (art. 45 ust. 1 pkt 1) a podstawą rozwiązania stosunku służbowego z powodu niezgłoszenia pisemnego gotowości niezwłocznego podjęcia służby w ciągu 7 dni po przywróceniu do niej (art. 46 ust. 2). Ustalenie tej relacji umożliwiłoby bardziej konkretne odniesienie się do faktu powoływania się na oba przepisy w świadectwie służby (pkt 3 oraz pkt 6 świadectwa służby z [...] października 2009 r.). Stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., rozumianego jako przepis postępowania, prowadzące w konsekwencji do uznania zasadności naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skutkuje zastosowaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 185 § 1 p.p.s.a., na gruncie którego zaskarżony wyrok uchylono, a sprawę przekazano Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpatrując skargę winien dokonać oceny prawnej zaskarżonego postanowienia w powiązaniu z treścią aktualnego świadectwa służby, opierając tę ocenę na gruncie wskazanego wyżej sposobu rozumienia pojęcia okresu pozostawania w służbie dla celów świadectwa służby w związku ze skutkami decyzji uchylającej decyzję o zwolnieniu wnioskodawcy ze służby i w tym kontekście, dokonując interpretacji poprzednich wskazówek i oceny prawnej, wyrażonej we wskazanych wyrokach NSA z 2007 oraz 2009 r., przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, odnoszącego się do treści świadectwa służby, uwzględniającego okres pozostawania zainteresowanego w służbie od dnia [...] lipca do dnia [...] listopada 2004 r. Przeprowadzi także wykładnię wskazanych wyżej przepisów art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz art. 46 ust. 2 ustawy w kontekście określenia relacji pomiędzy wskazanymi tam przesłankami i skutków dla określenia podstawy zwolnienia ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzenia od strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Wiąże się on z przedmiotem sprawy administracyjnej oraz rodzajem żądania, dotyczącego świadectwa służby, a więc rodzaju "stosunku pracy", w ramach którego skarżący wnioskował o zanegowanie skutków uchylonych później decyzji administracyjnych, zwalniających go ze służby. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji w takiej sprawie, kosztami postępowania kasacyjnego. Zasądzenie w takiej sytuacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W ocenie Składu Orzekającego miał bowiem miejsce szczególnie uzasadniony przypadek (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 – Lex nr 464073), w ramach którego należało ze względów słusznościowych zastosować art. 207 § 2 p.p.s.a.