I OSK 397/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 488/09 w sprawie ze skargi Ł. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wydania prawa jazdy 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ zasądza od Ł. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 280 ( dwieście osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. III SA/Gd 488/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zwanego dalej Kolegium, z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta Gdańska orzekł o uchyleniu we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z dnia [...] października 2007 r. i odmówił Ł. M. wymiany ukraińskiego prawa jazdy. Decyzję tę doręczono w dniu [...] maja 2009 r. a odbioru dokonała siostra strony – dorosły domownik. W dniu [...] maja 2009 r. Ł. M. złożył odwołanie od tej decyzji, w którym stwierdził "mając powyższe na uwadze, że decyzja trafiła do moich rąk w dniu [...] maja 2009 r. zasadne jest aby termin odwołania od powyższej decyzji przesunąć w terminie jej wykonalności". Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, skoro decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu [...] maja 2009 r., a odwołanie wniesiono w dniu [...] maja 2009 r. W skardze Ł. M. domagał się uchylenia postanowienia wskazując na błąd organu dotyczący sposobu doręczenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że strona nie sformułowała prośby o przywrócenie terminu, a odwołanie złożyła po terminie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził, że doręczenie decyzji organu I instancji było prawidłowe. Sposób doręczenia dorosłemu domownikowi przewiduje bowiem art. 43 k.p.a., co w powiązaniu z faktem potwierdzenia odbioru przesyłki przez siostrę skarżącego ma ten skutek, że datą doręczenia rozstrzygnięcia jest dzień [...] maja 2009 r. Oznacza to, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania. Niemniej jednak ze względu na treść odwołania, w którym zawarte zostało oświadczenie, że "decyzja trafiła do moich rąk w dniu [...] maja 2009 r. zasadne jest, aby termin odwołania od powyższej decyzji przesunąć w terminie jej wykonalności" należy przyjąć, że strona zawarła prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powołano w tym zakresie orzecznictwo dopuszczające możliwość złożenia wniosku o przywrócenie terminu w tym samym piśmie, w którym dokonywana jest czynność. Jednocześnie WSA wskazał, że w przypadku wątpliwości co do treści pisma strony z uwagi na ogóle zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 9 k.p.a., organ winien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania. Ponieważ instytucja przywrócenia terminu ma na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu, a w sprawie wniosek w tym zakresie skarżącego nie został rozpoznany, dlatego w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 58 i art. 134 k.p.a. Rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny wniosku o przywrócenie terminu pod kątem przesłanek z art. 58 k.p.a. i w zależności od treści postanowienia w tym przedmiocie podjąć dalsze czynności zmierzające do rozpatrzenia sprawy. W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego, że Ł. M. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy odwołanie strony wniosku takiego nie zawierało, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 9, art. 58 i art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, że organ powinien wezwać stronę do określenia żądania w zakresie prośby o przywrócenie uchybionego terminu w sytuacji, gdy przepis art. 58 k.p.a. stanowi, że przywrócenie terminu może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 58 i art. 134 k.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga – jako niezasadna – powinna być oddalona, stosownie do art. 151 ustawy. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty wskazano, że WSA bezzasadnie przyjął, jakoby odwołanie strony zawierało wniosek o przywrócenie terminu, gdy tymczasem w odwołaniu brak jest wyraźnie sformułowanej prośby, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Ustalenie to ze wskazaniem na krótki wywód dotyczący liczenia terminu do wniesienia odwołania, nie może być uznane za złożenie wniosku. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, to obowiązkiem organu było podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. Nie można przy tym podzielić poglądu, wedle którego organ miał obowiązek wzywać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w odwołaniu. Brak wyraźnej prośby zainteresowanego oznaczał, że postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe. Powołując orzecznictwo dotyczące art. 58 k.p.a. skarżący kasacyjnie stwierdził, że przypisanie organowi odwoławczemu naruszenia zasad ogólnych k.p.a. a także art. 58 i 134 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy było bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 w zw. z art. 133 p.p.s.a., w zw. z art. 58 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 58 i art. 134 k.p.a. z argumentacją sprowadzającą się do stanowiska, że brak było podstaw do przyjęcia, jakoby strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jak również, że w stanie faktycznym sprawy organ miał obowiązek wezwać stronę do określenia żądania w zakresie prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Na wstępie zauważyć należy, że w odniesieniu do przepisu art. 133 p.p.s.a. zarzut postawiony został nieprecyzyjnie. Otóż przepis ten składa się z paragrafów i zgodnie z wymogami stawianymi skardze kasacyjnej wynikającymi z art. 176 p.p.s.a., obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było wskazanie również paragrafu, który został naruszony. Ponieważ w tej części skarga kasacyjna nie odpowiada wzorcowi ustawowemu, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny, czy i w jakim zakresie doszło do naruszenia tego przepisu. Niemniej jednak ta wada skargi kasacyjnej nie ma wpływu na pozostałą część zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji na jego ocenę; w realiach sprawy zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, przy czym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że prośba nie może być dorozumiana. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest bowiem na zasadzie skargowości co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Stąd też nie można podzielić poglądu zaprezentowanego w zaskarżanym wyroku, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia. Nawet gdyby przyjąć, że celem strony było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniosek taki powinien wynikać wprost z pisma (podania lub odwołania), a nie być ustalany przez organ w procesie interpretacji celu wynikającego z oświadczenia zawartego we wniosku. Obowiązek wyjaśnienia, czy skarżący wnioskuje o przywrócenie terminu, wywiedziony z art. 7 k.p.a. stoi w sprzeczności ze szczegółową regulacją określoną w art. 58 k.p.a. Dodać też należy, że w odniesieniu do prośby o przywrócenie terminu wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu /por. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. IIGSK 596/09 – LEX 603140 czy też z dnia 3 marca 2008 r. sygn. IOSK 268/07 – LEX 401669/. Trafnie skarga kasacyjna podnosi, że w odwołaniu Ł. M. nie zawarł prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W żadnym bowiem wypadku sformułowanie odwołania zacytowane przez WSA prośby takiej nie stanowi, co przy skargowości postępowania w tym przedmiocie zwalniało a nawet czyniło niedopuszczalnym wyjaśnianie przez Kolegium – w oparciu o zasady ogólne postępowania administracyjnego - czy przypadkiem wnoszący odwołanie nie składa prośby o przywrócenie uchybionego terminu. W konsekwencji, przy braku prośby, organ odwoławczy nie mógł wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony, jak również czy strona ma świadomość uchybienia terminu. Przepis art. 134 k.p.a. nakazuje stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli nie zachowano ustawowego terminu do dokonania tej czynności, przy czym okoliczność tę winien zbadać organ w pierwszej kolejności. Uchybienie terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji (art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a.). W sprawie przedstawiając stan faktyczny Kolegium trafnie wywiodło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. i dlatego zasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Podkreślić w tym miejscu należy, że WSA zaaprobował ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie a nadto przytoczył dodatkową argumentację odnoszącą się do instytucji doręczenia dokonanego w trybie przepisu art. 43 k.p.a. W konkluzji też trafnie przyjął, że Ł. M. niewątpliwie uchybił terminowi do złożenia odwołania. Zatem, przy braku prośby o przywrócenie terminu, zaskarżone postanowienie nie naruszało art. 134 k.p.a. Stosownie do art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Rozpoznanie skargi uzależnione jest więc od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz - zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w sprawie sygn. I OSK 1297/07, że przepisy art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a. są przepisami prawa materialnego, mimo iż zostały zamieszczone w procesowym akcie normatywnym. Stanowią one bowiem podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu faktycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych, tj. postanowień w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu w pierwszym przypadku i postanowień o niedopuszczalności odwołania względnie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w drugim przypadku. Zatem skoro z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika fakt uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez Ł. M. i ten stan faktyczny przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, to zaistniały podstawy do rozpoznania skargi, która okazała się niezasadna. Jeszcze raz podkreślić należy, że przy braku prośby o przywrócenie terminu Kolegium nie mogło domniemywać jej istnienia jak również wyjaśniać, czy przypadkiem wnoszący odwołanie takiej prośby nie zamierza złożyć. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Orzeczenie o kosztach ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.