II OSK 1718/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 44/11 w sprawie ze skargi [...] I. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] I. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1718 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 6 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzonych robót remontowo- budowlanych w budynku mieszkalno- handlowym w Grodzisku Wielkopolskim przy ul. [...] nr [...], należącym do I. H. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim od załatwienia spraw dotyczących robót remontowo- budowlanych w przedmiotowym budynku, wyznaczając do dalszego prowadzenia sprawy organ nadzoru budowlanego w Kościanie. Po dostarczeniu ekspertyzy technicznej i przeprowadzonych oględzinach nieruchomości w dniu 19 grudnia 2008 r. organ stwierdził, iż zakres robót i zamiar ich dalszego wykonywania wymagają pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku, nakładając jednocześnie na jego właścicielkę obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Zobowiązana w wyznaczonym terminie dostarczyła opracowania, w których stwierdzono, że wykonane dotychczas prace budowlane odpowiadają przepisom techniczno- budowlanym. Wskazując na powyższe okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową w budynku mieszkalno- handlowym w Grodzisku Wielkopolskim przy ul. [...] nr [...] wskazując na to, że roboty zostały zakończone. Zdaniem organu, jeżeli roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszeń (co miało miejsce w niniejszej sprawie- kolejne zgłoszenia dotyczyły zamiaru wykonania robót budowlanych takich jak m.in. malowanie elewacji, szpachlowanie, zakładanie instalacji, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na handlowo- usługowy, prace remontowo- budowlane dotyczyły budynku wpisanego do rejestru zabytków po dawnym kinie o powierzchni 1000 m2 przebudowy), lecz zgłoszenia nie były prawidłowe, bo roboty wymagały pozwolenia na budowę, na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). W dniu 6 kwietnia 2010 r. do organu wpłynął wniosek Gminy Grodzisk Wielkopolski z dnia 30 marca 2010 r. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. z uwagi na to, iż Gmina bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością remontowaną winna być jego stroną. Gmina stwierdziła, iż inwestor wykonał prace polegające na wykuciu otworów okiennych od strony drogi gminnej, wybudował schody częściowo na działce Gminy i przekroczył granice nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. organ na podstawie art. 104 § 1 oraz art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r. Zdaniem organu I. H. w dniu 14 maja 2007 r. dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Grodzisku Wielkopolskim zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku położonym w Grodzisku Wielkopolskim przy ul. [...] nr [...] z terminem rozpoczęcia realizacji w dniu 12 czerwca 2007 r., uzupełniając to zgłoszenie w dniu 31 maja 2007 r. o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. na wykonanie prac przy przedmiotowym budynku polegających na remoncie elewacji, wymianie okien i drzwi według załączonego projektu budowlanego i przebudowę elewacji budynku mieszkalno- handlowego obejmującego między innymi sporne schody. Starosta Grodziski zaświadczeniem z dnia 1 czerwca 2007 r. potwierdził przyjęcie tegoż zgłoszenia oświadczając, że nie wnosi sprzeciwu, a wykazane prace budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Nie wyrażenie sprzeciwu w formie decyzji uprawniało inwestora do podjęcia robót budowlanych. Organ stwierdził, iż na etapie prowadzonego postępowania nie ma przesłanek prawnych, aby badać przy wykonywaniu robót budowlanych prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Ten aspekt bada organ administracji architektoniczno- budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Tak, więc zajęcie chodnika w pasie drogi w celu zlokalizowania części schodów prowadzących do istniejącego budynku, nie mając odniesienia w przepisach Prawa budowlanego, może być objęte tylko sporem cywilnoprawnym. Odnośnie zarzutów, co do nietrafności podjętej decyzji, organ zwrócił uwagę na to, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje merytorycznego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia przez organ, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane nie uchybiają przepisom techniczno- budowlanym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Przedłożona przez inwestora dokumentacja, która sporządzona została zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, podlegała ocenie organu prowadzącego postępowanie i w następstwie oceny tychże dokumentów podjęta zostaje decyzja administracyjna kończąca postępowanie legalizacyjne (bądź to przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź przez umorzenie postępowania legalizacyjnego- art.105 § 1 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie. Nadto organ stwierdził, iż po wydaniu postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. o wznowieniu postępowania, inwestor ujawnił dowód z którego wynikało, że Gmina Grodzisk Wielkopolski o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wiedziała dużo wcześniej, niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (wniosek z dnia 30 marca 2010 r. wpłynął do organu 6 kwietnia 2010 r.). Dołączono kserokopię pisemnej odpowiedzi organu datowaną na 14 września 2009 r. informującą o wydaniu spornej decyzji, która stanowiła załącznik do wniosku z dnia 22 marca 2009 r. złożonego przez I. H. do Burmistrza Grodziska Wielkopolskiego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Gmina o wydanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wiedziała zatem, od co najmniej 22 października 2009 r., a nie jak wskazała we wniosku o wznowienie postępowania, że od dnia 17 marca 2010 r. Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania uchybia ustawowej przesłance wskazanej w art. 148 §1 i § 2 K.p.a. oraz nie stwierdzono zaistnienia innych przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a., to w ocenie organu mogła zapaść jedynie decyzja w oparciu o art. 151 §1 pkt 1 K.p.a., odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Grodzisk Wielkopolski, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 3 i art. 151 pkt 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zadaniem organu I instancji było ustalenie m.in. czy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tzn. czy Gmina Grodzisk Wielkopolski ma interes prawny w postępowaniu w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku mieszkalno- handlowego znajdującego się na działce położonej w Grodzisku Wielkopolskim przy ul. [...]. Nadto organ II instancji wskazał na to, iż skoro organ I instancji wznowił postępowanie, to tym samym uznał, iż wniosek wpłynął z zachowaniem terminu z art. 148 K.p.a., a wobec tego merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia takiego wniosku. Skargę na powyższą decyzję złożyła I. H., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art.138 § 2 w związku z art. 136 i art. 12 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, iż I. H. złożyła dwie identyczne skargi, zarejestrowane pod różnymi sygnaturami, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r. połączył sprawy IV SA/Po 44/11 i IV SA/Po 45/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą IV SA/Po 44/11, traktując je jako jedną skargę. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem, Sąd uznał, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu II instancji, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie nie ustalił należycie stron postępowania. Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez Gminę Grodzisk Wielkopolski w przedmiotowej sprawie powinna opierać się o art. 28 K.p.a., nawiązując do posiadania przez nią interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Gminy Grodzisk Wielkopolski pozostaje fakt, iż Starosta Powiatu w Grodzisku Wielkopolskim przyjął zgłoszenie I. H. w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalno- handlowym znajdującym się na działce położonej w Grodzisku Wielkopolskim przy ul. [...]. Organ nadzoru budowlanego I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za zasadną uznał też Sąd konieczność ustosunkowania się przez organ I instancji do pisma z dnia 1 września 2008 r., w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Wielkopolskim wezwał przedstawiciela Gminy Grodzisk Wielkopolski do udziału w rozprawie administracyjnej w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 22 września 2010 r. w czynności procesowej brał udział przedstawiciel Burmistrza Grodziska Wielkopolskiego. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego co do tego, iż skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościanie wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy Grodzisk Wielkopolski, to tym samym uznał, iż wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 K.p.a., a merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Za wadliwe uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu I instancji, który uważa, że zajęcie przez I. H. części nieruchomości stanowiącej własność Gminy Grodzisk Wielkopolskiego nie ma odniesienia w przepisach Prawa budowlanego, a spór z tym związany może zostać rozstrzygnięty tylko na drodze postępowania cywilnoprawnego. Kwestia przekroczenia granic nieruchomości przy prowadzeniu robót budowlanych ma istotne znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem legalności prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ może zażądać oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nadto, zdaniem Sądu, w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie skarżąca wykonała roboty budowlane, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z samego, bowiem faktu prowadzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące ich wykonania nie jest bezprzedmiotowe i musi zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę, co do istoty w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli nawet w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że roboty zostały wykonane prawidłowo z punktu widzenia przepisów techniczno- budowlanych, to należy orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych (art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego), co dopiero spowoduje zalegalizowanie wykonanych robót. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji przepisów K.p.a. w szczególności art. 138, art. 136 i art. 12, co podnosiła skarżąca, a decyzja tegoż organu została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. H., zarzucając mu naruszenie prawa procesowego poprzez: 1. naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie Gminy Grodzisk Wielkopolski za stronę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy Gminie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, z uwagi na fakt, że Gmina nie wykazała w żaden sposób, aby skarżąca w jakikolwiek sposób naruszyła jej własność oraz przekroczyła granice jej nieruchomości, 2. naruszenie art. 148 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Gmina Grodzisk Wielkopolski zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8, 10, 76 77, 78, 80, 81 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a w szczególności pominięcie zbadania okoliczności czy Gminie Grodzisk Wielkopolski przysługuje w ogóle przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji z uwagi na fakt, że Gmina nie wykazała w żaden sposób, aby postępowanie prowadzone przez organ I instancji w jakikolwiek sposób dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku Gminy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty są trafne. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 148 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu co do możliwości oceny tego, czy Gmina Grodzisk Wielkopolski zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczność ta nie została, co prawda ostatecznie ustalona w sprawie, gdyż organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, jednakże skutki, jakie wywiódł z faktu wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, a których niezakwestionowano skarżonym wyrokiem, są nie do zaakceptowania. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy Grodzisk Wielkopolski to tym samym uznał, iż wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 K.p.a. Merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowanie administracyjnego". Powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu pierwszej instancji, będące powtórzeniem tego, które zajął organ II instancji, błędnie zakłada, iż w toku postępowania wznowionego organ nie ma uprawnień do ponownego badania kwestii zachowania terminu do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. O ile istotnie, co do zasady etapowość postępowania wznowieniowego zakłada, że badanie zachowania tej przesłanki jest dokonywane w jego wstępnej fazie (art. 149 § 1 K.p.a.), o tyle nie można wykluczyć dalszej analizy tej przesłanki, na kolejnym etapie postępowania. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości, co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Co prawda uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 K.p.a. Zachowanie terminu stanowi, bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie analizowanej kwestii, w świetle powyższych rozważań pozostaje, zatem kluczowe dla dalszych losów prowadzonego postępowania i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia. Przechodząc do rozpoznania kolejnych zarzutów kasacji, stwierdzić trzeba, iż również w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania wznowieniowego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wolne od wad. Wskazując na sposób ustalenia stron tego postępowania, Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wpływu tego stwierdzenia na konieczność wydania decyzji kasacyjnej i powtórzenia tym samym całości postępowania administracyjnego przez organ I instancji w żaden sposób nie poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, iż we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a i b K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko, gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Jeśli istnieją natomiast wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 K.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06, a także wyroki z dnia 13 listopada 1987 r. sygn. akt I SA 1326/86 (publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 80), z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt 487/91, (publ. ONSA nr 2, poz. 50), z dnia 14 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2397/08 (niepubl.), z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1716/06 (niepubl.) oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882). Powyższe uwarunkowania należało mieć na względzie dokonując oceny wydanego w sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania, poprzedzającego wydanie następnie decyzji będącej przedmiotem kontroli organu odwoławczego, która to decyzja organu II instancji z kolei była przedmiotem skargi do Sądu. Stwierdzić trzeba, iż podstawowym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ostateczna decyzja organu II instancji i to jej legalność podlega w pierwszej kolejności ocenie Sądu. Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny swe oceny odnosił przede wszystkim do decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego, a przy tym przyczyn samego uchylenia Sąd nie uczynił przedmiotem swoich rozważań. Ograniczono się, bowiem jedynie w konkluzji uzasadnienia skarżonego wyroku do stwierdzenia, że "Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji przepisów kpa, w szczególności art. 138, 136 i 12, co podnosiła skarżąca, a decyzja organu została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami (...)". Brak jest przy tym jakiejkolwiek poszerzonej argumentacji w tym aspekcie, w sytuacji, gdy kwestie te były przedmiotem wniesionej skargi. Zauważyć też należy, iż kwestionując stanowisko organu I instancji Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przeszedł do oceny decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego stwierdzając, wprost że "brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego". Pomimo, iż art. 135 P.p.s.a. przewiduje, co prawda możliwość orzekania we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, to jednak Sąd pierwszej instancji ani nie wyjaśnił jakie były przyczyny dokonania tak daleko posuniętej kontroli, ani też nie można dopatrzeć się jej motywów w świetle pozostałych rozważań Sądu odnoszących się głównie do błędnie określonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Z przyczyn powyżej wskazanych za zasadne należało uznać zarzuty kasacji w części, w której wskazywano na sposób ustalenia przymiotu strony Gminy Grodzisk Wielkopolski, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 8, art. 10, art. 76, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 K.p.a. W pozostałym zakresie, w jakim strona skarżąca domagała się przesądzenia braku posiadania przez Gminę przymiotu strony, zarzuty te należało uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien dokonać oceny całości okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym wszystkie wyżej przedstawione wskazania. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.