VI SA/Wa 1983/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2009 r. nr [...]; 3. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2009 r. nr [...]; 4. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1, 2, 3 nie podlegają wykonaniu. W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w F. (dalej: strona, skarżący) została wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości 30 000 zł (decyzja I instancji). Podstawę faktyczną mniejszego rozstrzygnięcia stanowiło 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, 3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, 4. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisana była za długo, 5. nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, 6. okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego J. B. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, iż stwierdzone decyzją naruszenia były jednostkowe i dotyczyły niewielkiego przedziału czasowego. W odniesieniu do naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym skarżący podniósł, że jako pracodawca dopełnił ciążącego na nim obowiązku wydania kierowcom wystarczającej ilości wykresówek. Ponadto -obowiązek przechowywania wykresówek scedowano na współpracownika firmy. Główny Inspektor Transportu Drogowego na skutek odwołania strony od decyzji I instancji wydał decyzję z dnia [...] września 2009 r. na mocy której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń: 1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, 3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, 4. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisana była za długo, 5. nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Tą samą decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżyła decyzję GITD z dnia [...] września 2009 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wskutek niepowołania się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – mimo częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz obrazę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek nie orzekania co do istoty sprawy w uchylonym zakresie, nadto – obrazę art. 138 § 2 k.p.a. wskutek błędnego zastosowania polegającego na skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania tylko w części, a nie w całości, wbrew dyspozycji ww. przepisu, a także – naruszenie art. 93 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wskutek nie zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie mimo istniejących przesłanek i obrazę przepisu art. 7 ustawy o czasie pracy kierowców przez niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie obydwu decyzji i umorzenie postępowania. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, GITD - działając w trybie w trybie tzw. "autokontroli" przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. - wydał decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., na mocy której, uznając zasadność skargi w zakresie stawianego w jej treści zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lutego 2010 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2036/09, z uwagi na jego bezprzedmiotowość (usunięcie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia). Następnie - decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpoznaniu odwołania strony z dnia 4 marca 2009 r. wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. J. B. wniósł od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie przepisu art.139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Zdaniem skarżącego organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił art. 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, pomimo powołanych przez stronę okoliczności, iż kierowcy nierzetelnie dokumentowali czas pracy. Nadto podniósł on, iż przy ocenie sprawy należało wziąć pod uwagę stosunkowo niewielką szkodliwość naruszeń przepisów i ich niezbyt wielki zakres, oraz brak złej woli ze strony kontrolowanego, a nadto bardzo trudną sytuację materialną i rodzinną, oraz osobistą wynikłą z pozostawania w stałym leczeniu po wypadku. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada przy tym celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 czerwca 2000 r. Dz. U. z 2003 r. nr 119, poz. 1117, z późniejszymi zmianami, dalej: p.w.p.). Oceniając sprawę pod kątem powyższych przesłanek należy uznać skargę za zasadną, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli te, które zostały w niej podniesione. Podstawą uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. było stwierdzenie mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uchybienia art. 138 § 1 k.p.a. Decyzja pierwszoinstancyjna: [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nakładająca na skarżącego karę w wysokości 30 000 zł, na skutek odwołania strony, decyzją GITD z [...] września 2009 r. została utrzymana w mocy co do pięciu stwierdzonych naruszeń, przy jednoczesnym uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia w zakresie jednego z naruszeń prawa skutkujących nałożeniem kary. Utrwalona linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje na brak możliwości takiego rozstrzygnięcia jednolitej w sensie materialnoprawnym sprawy administracyjnej. Jak wynika z przyjętej wykładni art. 138 § 2 k.p.a, w przypadku wielości naruszeń prawa organ nakładający karę prowadzi w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) jedno postępowanie w sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (Wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r. Sygn. akt: II GSK 29/08 LEX nr 469446): "Analizując treść art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe". Należy wskazać przy tym, iż przyjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć (numerus clausus) wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.". Z powyżej wyrażonych poglądów wynika, iż sentencja decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. jest niedopuszczalna z uwagi na nieumieszczenie jej w ustawowym katalogu rozstrzygnięć organu odwołąwczego. Kolejną decyzją wydaną przez GITD jako organ odwoławczy była decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. – od strony formalnej, wydana w trybie tzw. "autokontroli" przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z wniesioną skargą do WSA w Warszawie, uznając jej zasadność w zakresie stawianego w jej treści zarzutu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. decyzją z [...] listopada 2009 r., GITD uchylił zaskarżoną własną decyzję z dnia [...] września 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie w ocenie Sądu było rażąco wadliwe, a nadto dotyczyło sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Powyższa decyzja uzasadniała stwierdzenie nieważności objętej nim decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Zgodnie z utrwaloną doktryną, a także orzecznictwem sądowoadministracyjnym – instytucja autokontroli stanowi środek prawny stosowany w drodze wyjątku od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie każda decyzja organu wydana w tym trybie może być uznana za skutecznie wykonane uprawnienie organu. Zgodnie z treścią art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) - "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.". Powyższy przepis formułuje wyjątkowe uprawnienie organu do autokontroli, czyli modyfikacji swojego stanowiska wyrażonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. Uprawnienie to powstaje po wniesieniu przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i trwa do dnia rozpoczęcia rozprawy. Warunkiem modyfikacji decyzji w wyżej wskazany sposób jest uwzględnienie skargi w całości, a zatem uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, jak i wniosków skargi. Ponieważ przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a. stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, nie jest zatem możliwa jego wykładnia rozszerzająca. Decyzja wydana w tym trybie może tylko i wyłącznie w całości zadośćuczynić skardze. Nie może nadto zawierać żadnych innych rozstrzygnięć, ingerujących w zakończone już postępowanie administracyjne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2006 r. (sygn.: OSK 1190/05; LEX nr 288979), "mimo, że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. W żadnym wypadku decyzja wydana w ramach autokontroli nie może otwierać na nowo postępowania administracyjnego. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2006 r. - sygn.: IV SA/Wa 1092/05 (LEX nr 230647) - Przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a. nie może także służyć eliminowaniu błędnych orzeczeń, jeżeli jednocześnie brak podstaw do uwzględnienia skargi w całości. W kontrolowanej sprawie, w ramach decyzji formalnie wydanej w trybie art. 54 ust. 3 p,p,s,a, organ uznał jednak za zasadny wyłącznie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., pomijając całkowicie, iż skarżący J. B. kwestionuje również ustalenia faktyczne, domagając się umorzenia postępowania administracyjnego (vide - petitum skargi na decyzję GITD z 16 września 2009 r.). Jak zostało wyżej powiedziane, zasadniczą wadą ww. decyzji jest zatem niezastosowanie się do ograniczeń zakresowych decyzji autokontrolnej przewidzianych w art. 54 § 3 ppsa. Drugą, nie mniej istotną wada tej decyzji jest również, tak jak w przypadku decyzji z dnia [...] września 2009 r. naruszenie jej osnową katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, iż skutkiem powyższych błędów była konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania strony od decyzji I instancji ([...] Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r.). GITD odniósł się bowiem jedynie do własnej decyzji wydanej w II instancji, nie orzekając co do istoty sprawy i nie umarzając postępowania. Otworzył zatem ponownie drogę postępowania administracyjnego w drugiej instancji, do czego nie był uprawniony w wyżej opisanym stanie prawnym. Po pierwsze – doszło w ten sposób do wydania drugiej decyzji w trybie odwoławczym. Po drugie – organ w sposób niedopuszczalny wykroczył poza ustawowo zakreślony zakres autokontroli (możliwe było wyłącznie całościowe uwzględnienie skargi, zarówno w zakresie jej zarzutów, jak i wniosków), co doprowadziło do ponownego otwarcia procedury administracyjnej, pomimo wydania decyzji autokoltrolnej, której istotą jest finalizacja sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. rozstrzyga zatem sprawę już zakończoną decyzją ostateczną wydaną w tej samej sprawie (decyzją z [...] września 2009 r.). Nie może być traktowana jako dopuszczalna prawem decyzja autokontrolna z uwagi na treść jej sentencji oraz uzasadnienia nieodpowiadające warunkom stawianym tego rodzaju decyzjom w art. 54 § 3 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności omawianej w tym miejscu decyzji jest wynikiem konstatacji Sądu o konieczności jej wyeliminowania z porządku prawnego w granicach kontrolowanej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, jednak poza zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu kompleksowego wyeliminowania stanu niezgodności z prawem. Na marginesie należy wskazać, iż na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności nie stoi postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r. umarzające postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2036/09, gdyż w postępowaniu powyższym nie kontrolowano legalności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., która podlegała odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podstawą wydania powyższego postanowienia był wyłącznie fakt bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wskutek eliminacji decyzji będącej przedmiotem skargi do WSA w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 2036/09. Sąd w niniejszej sprawie stwierdził jednak, iż decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. w ogóle nie zawiera pouczenia strony o prawie jej zaskarżenia do WSA. Stwierdzając, iż stanowi to kolejne uchybienie proceduralne pozbawiające stronę realnej możliwości obrony swoich praw, Sąd na podstawie art. 134 i 135 p.p.s.a. uznał, iż stwierdzenie nieważności tej decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, z poszanowaniem praw strony. Trzecią wydaną przez ten sam organ decyzją o charakterze odwoławczym była decyzja GITD z dnia [...] stycznia 2009 r. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności jest art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw, z art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a. Mianowicie - również i w tym przypadku doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym istniały równocześnie dwie decyzje drugoinstancyjne - rozstrzygające sprawę na skutek tego samego odwołania strony od decyzji [...] Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., z których wcześniejszą – ostateczną – była decyzja GITD z dnia [...] listopada 2009 r. ("autokontrola"). W myśl art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jak wynika z powyższych rozważań, eliminacja wymienionych decyzji z obrotu prawnego było niezbędna dla uzyskania stanu zgodnego z prawem. Wobec braku decyzji odwoławczej Sąd powstrzymał się od merytorycznej oceny decyzji I instancji, uznając to na obecnym etapie za przedwczesne. Jedynie prawidłowa ocena materiałów zgromadzonych w sprawie i wnikliwe jej rozpoznanie w trybie odwoławczym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, z zapewnieniem pełni praw stronie, umożliwi weryfikację ustaleń poczynionych przez organ I instancji. W razie niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia ponownie otwarta będzie droga skargi do sądu administracyjnego. Obecnie Główny Inspektor Transportu Drogowego obowiązany będzie rozpoznać odwołanie strony od decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. Z uwagi na wskazany stan faktyczny oraz prawny, Sąd orzekł, jak w sentencji w myśl art. 145 § 1 ust. 2 oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.