II SA/Ol 978/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 14 czerwca 2010r. Stowarzyszenie A z siedzibą w R. wystąpiło do Wójta Gminy o dopuszczenie, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej na działkach w obrębie W., S., C. i R., prowadzonego z wniosku R. N. działającego na rzecz Inwestora spółki A. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż do podstawowych celów statutowych Stowarzyszenia należy m. in. troska o ochronę przyrody i zachowanie walorów krajobrazu oraz wspieranie trwałego rozwoju obszarów wiejskich. Wyjaśniono, że przedmiotowe postępowanie dotyczy budowy farmy wiatrowej składającej się z 28 elektrowni wiatrowych z wieżami o wysokości 108,3 m, która zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 września 2009r. zajmować ma obszar o powierzchni 500 ha na działkach zlokalizowanych w Gminie W. W ocenie Stowarzyszenia ze względu na gigantyczny rozmiar planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jego kontrowersyjność i wiążące się z realizacją tego przedsięwzięcia całe spektrum negatywnych konsekwencji dla otaczającego środowiska interes społeczny wymaga, aby obok inwestora w postępowaniu wzięły udział organizacje społeczne dążące w ramach swoich celów statutowych do zachowania dobra publicznego, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych naszego regionu oraz ochrona cennych gatunków ptaków. Jako załączniki dołączony został odpis aktualny z rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji i Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej oraz statut Stowarzyszenia. Postanowieniem z dnia "[...]"., znak: "[...]" Sekretarz Gminy, działając z upoważnienia Wójta tej Gminy, odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przedsięwzięcia "Farma Wiatrowa W.". Organ podał, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte w dniu 22 lutego 2010r., zakończyło się wydaniem w dniu 24 maja 2010r. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla tegoż przedsięwzięcia. Wniosek zaś o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu wpłynął do organu w dniu 14 czerwca 2010r., a zatem już po zakończeniu postępowania. W rezultacie - w ocenie organu - wniosek Stowarzyszenia należało uznać za bezprzedmiotowy i odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W zażaleniu Stowarzyszenie A podało, iż w dniu 14 czerwca 2010r., tj. w dniu doręczenia organowi wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, decyzja Wójta Gminy z dnia 24 maja 2010r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego "Farma Wiatrowa W. " nie była jeszcze ostateczna. Poza tym argumentowano, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest inwestycją celu publicznego i wskazano na przejawy nieprawidłowości zaistniałe w postępowaniu poprzedzającym wydanie rzeczonej decyzji. Podano też, iż Stowarzyszenie zajmowało stanowisko w sprawie w pismach z dnia 3 marca 2010r. i 18 marca 2010r. Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]’., nr "[...]", utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, względnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia wpłynął do organu w dniu 14 czerwca 2010r. Natomiast postępowanie, do którego dopuszczenia domagała się organizacja zostało zakończone decyzją Wójta Gminy z dnia 24 maja 2010r., znak; "[...]", ustalającą na wniosek R.N. pełnomocnika inwestora spółki A warunki zabudowy wymienionych działek w obrębach geodezyjnych: W., S., C., R. dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zespołu 25 sztuk elektrowni wiatrowych o łącznej mocy 60 MW wraz z budową głównego punktu zasilania i kabla średniego napięcia łączącego elektrownie z GPZ oraz budowie dróg technologicznych na czas budowy ze zjazdami z dróg gminnych i powiatowych. Z poczynionej na tej decyzji adnotacji wynika, iż stała się ona ostateczna w dniu 16 czerwca 2010r. (w ocenie składu orzekającego Kolegium powyższy skutek nastąpił w dniu 19 czerwca 2010r.). Organ zgodził się z twierdzeniem Stowarzyszenia, iż w dacie wpływu żądania o dopuszczenie do postępowania, tj. w dniu 14 czerwca 2010r. przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Powyższe nie oznacza jednak, iż postępowanie nie zostało w ogóle zakończone. Rzeczona decyzja została doręczona stronom postępowania w okresie od 1 czerwca 2010r. do 4 czerwca 2010r. Z tą też datą, stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, co oznacza, iż organ tylko i wyłącznie z własnej inicjatywy nie może wydanego rozstrzygnięcia w jakikolwiek sposób zmienić względnie uchylić. W konsekwencji tym bardziej nie może podejmować żadnych czynności procesowych jakimi między innymi są postanowienia, o których mowa w art. 31 § 2 kp.a. - gdyż owe akty jako nie mające samodzielnego bytu nie mogą istnieć niezależnie poza postępowaniem. Zatem z chwilą wydania orzeczenia administracyjnego, a ściślej z datą jego doręczenia stronom postępowania, a przed jego uprawomocnieniem się organ administracji publicznej traci bezpowrotnie prawo do podejmowania jakichkolwiek władczych czynności procesowych. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Kolegium stwierdziło, iż nie ma znaczenia fakt, iż żądanie Stowarzyszenia wpłynęło do organu w okresie uostateczniania się decyzji, gdyż po jej wydaniu, a ściślej jej doręczeniu stronom postępowania, organ utracił kompetencję do wydawania orzeczeń poprzedzających rozstrzygniecie co do istoty sprawy administracyjnej, tym bardziej - co wynika z istoty merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - iż byłyby one wydane poza granicami postępowania administracyjnego, czego procedura administracyjna nie przewiduje. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, iż właściwość organu pierwszej instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a. kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Organ zwrócił uwagę też na prezentowany w orzecznictwie pogląd, z którym się nie zgodził, iż brak formalnego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. nie przesądza o niedopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeśli wykazywała ona przy aprobacie organu aktywność w tymże postępowaniu. Kolegium stwierdziło, że nawet jeżeliby zgodzić się z takim stanowiskiem, to i tak w niniejszej sprawie nie ma to znaczenia, gdyż organ I instancji nie dopuścił Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony nawet w sposób dorozumiany. Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż aktywność Stowarzyszenia w przedmiotowej prawie przejawiała się w wystosowaniu do organu pism z dnia 3 marca 2010r.i z dnia 18 marca 2010r., w których nie sposób doszukać się wniosku o dopuszczenie do udziału w rzeczonym postępowaniu, gdyż pierwsze pismo wyraża pogląd prawny Stowarzyszenia co do charakteru prawnego inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej i jednocześnie zawiera sprzeciw przeciwko tejże inwestycji, zaś w drugim piśmie postawiono pytania do Wójta Gminy. Skutkiem powyższej aktywności Stowarzyszenia było pismo Wójta Gminy z dnia 14 czerwca 2010r. Stowarzyszeniu nie doręczono decyzji z dnia 24 maja 2010r. Nie sposób zatem konkludentnie przyjąć, że organ dopuścił Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu, tym bardziej, iż takowego żądania - jak powyżej podano - trudno dopatrzeć się w samym stanowisku Stowarzyszenia wyrażonym w przywołanych już pismach, co najwyżej w ocenie Kolegium można mówić o przedstawieniu poglądu prawnego w rozumieniu art. 31 § 5 k.p.a. Stowarzyszenia wyrażonym w oświadczeniu jej organu statutowego. Abstrahując od powyższych poglądów w przedmiocie (nie)dopuszczalności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu bez konieczności uprzedniego wydania w tym zakresie postanowienia bezspornym pozostaje, jak podkreślono, iż organ wyższego stopnia rozstrzygając sprawę jest zobligowany stosownie do art. 7 k.p.a. uwzględnić stan faktyczny i prawny na datę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zatem nie może nie dostrzec faktu, iż decyzja z dnia 24 maja 2001 r. kończąca merytorycznie postępowanie, do którego dopuszczenia domagało się Stowarzyszenie stała się już ostateczna, a zatem żądanie tejże organizacji społecznej z zasady nie może zostać uwzględnione, gdyż stało się bezprzedmiotowe. W Konsekwencji właściwszą - co do zasady - formą rozstrzygnięcia rzeczonego żądania Stowarzyszenia byłoby umorzenie postępowania z jego wniosku po myśli wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 131/08, LEX nr 498388. Skład orzekający Kolegium uznał jednak, iż w realiach niniejszej sprawy stosowniejszym jest rozstrzygnięcie co do meritum z uwagi na specyfikę tej sprawy przejawiającej się w złożeniu żądania w okresie uostateczniania się decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do jej istoty. W dacie złożenia przez Stowarzyszenie wniosku nie można było wykluczyć, iż wskutek złożonego w terminie skutecznie co najmniej jednego odwołania od tejże decyzji żądanie tej organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na etapie odwoławczym byłoby aktualne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Stowarzyszenie A wniosło o uchylenie powyższego postanowienia i nakazanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu poprzez doręczenie wydanej w tym postępowaniu decyzji lokalizacyjnej. Strona skarżąca podniosła, iż organy bezprawnie niedopuściły Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, gdyż zasadą jest, że do czasu, gdy decyzja nie jest ostateczna postępowanie trwa i można do niego przystąpić. Podkreślono, iż wniosek został załatwiony odmownie po wielomiesięcznym oczekiwaniu na wyjaśnienia Wójta, które ostatecznie nie rozwiały wątpliwości Stowarzyszenia. Dlatego też postanowiono przystąpić formalnie do tego postępowania. W międzyczasie jednak organ błyskawicznie wydał pozytywną, ale bezprawną decyzję dla inwestora. Dodatkowo strona skarżąca podniosła zarzuty merytoryczne przeciwko decyzji lokalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, iż w dacie wpływu żądania Stowarzyszenia o dopuszczenie do postępowania, tj. w dniu 14 czerwca 2010r. przedmiotowe postępowanie wprawdzie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, gdyż rzeczona decyzja została doręczona stronom postępowania w okresie od 1 do 4 czerwca 2010r., lecz z tą datą stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej był nią związany i nie mógł już podejmować jakichkolwiek czynności procesowych w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. ( art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Prawo uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000r. NR 98, poz. 1071 ze zm.). Dotyczy to także udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie organizacja społeczna korzysta z prawa strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2005r., sygn. akt OSK 1755/04, publ. "Orzecznictwo NSA i wsa", wyd. LexisNexis 6(9).2005, str. 39). Oznacza to, że z chwilą wydania postanowienia załatwiającego pozytywnie zgłoszone żądanie, organizacji przysługują prawa strony, ale ze skutkiem na przyszłość, czyli organizacja taka nie może domagać się powtórzenia czynności uprzednio podejmowanych przez organ w sprawie, w tym np. doręczenia decyzji w celu jej zaskarżenia. Poza tym zważyć należy, czego strona skarżąca też nie kwestionuje, iż zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną może nastąpić w dowolnym czasie, ale dopóki postępowanie to nie zostało zakończone. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy właśnie momentu zgłoszenia żądania, czy zostało ono wniesione jeszcze przed zakończeniem, czy już po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej. W tym względzie stwierdzić należy, iż organy orzekające prawidłowo przyjęły, iż wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, Stowarzyszenie złożyło po zakończeniu postępowania w sprawie, co czyniło go bezprzedmiotowym. Jak wynika z akt administracyjnych postępowania, wniosek strony skarżącej o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu lokalizacyjnym wpłynął do siedziby organu I instancji w dniu 14 czerwca 2010r., podczas gdy już w dniu 24 maja 2010r. Wójt Gminy zakończył postępowanie wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. To właśnie wydanie decyzji administracyjnej kończy postępowanie w danej instancji. Wynika to jednoznacznie z treści art. 104 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem jej w sensie procesowym. Zasada związania decyzją, wyrażona w art. 110 k.p.a. rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić (po r. stanowisko W. Dawidowicza, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201 oraz A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2000 r., s. 642 oraz NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2459/00, publ. LEX nr 81763). Niezależnie jednak od zasady związania wydaną decyzją, w niniejszej sprawie istotne jest to, że zgłoszone żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być merytorycznie rozpatrywane tylko w tym postępowaniu, a więc w jego toku. Natomiast, gdy podanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wpłynie do organu I instancji po wydaniu decyzji kończącej postępowanie przed tym organem i w okresie uostatecznienia się decyzji, wniosek musi oczekiwać do czasu rozstrzygnięcia się, czy postępowanie będzie miało kontynuację w II instancji. Jeżeli sprawa zawisłaby przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, to dopiero wówczas żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu mogłoby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Wówczas organ I instancji musiałby, stosownie do wymogów art. 133 k.p.a. przekazać ten wniosek wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, który zobowiązany byłby go rozpatrzyć. W niniejszej sprawie jednak decyzja organu I instancji nie została zaskarżona w trybie odwoławczym. W konsekwencji decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 czerwca 2010r. (gdyż została doręczona najpóźniej jednej ze stron z dniem 4 czerwca 2010r.). Zatem z tym dniem żądanie Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie przez organ I instancji (jako adresata podania) postępowania z wniosku Stowarzyszenia wobec braku przedmiotu – postępowanie do którego dopuszczenia domagała się organizacja już się nie toczyło - nie zaś jak to uczyniono odmówić dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż postanowienie organu I instancji, a tym samym rozstrzygnięcie drugoinstancyjne utrzymujące je w mocy, wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym wyczerpującym dyspozycję tego przepisu. Unormowanie to stanowi bowiem wyraźnie, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jednak stopień stwierdzonych uchybień, w ocenie Sądu, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego, gdyż skutek wydanego postanowienia dla strony skarżącej jest taki sam, jak w sytuacji umorzenia postępowania z wniosku Stowarzyszenia. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie zakończyło postępowanie w sprawie z wniosku.. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną należało oddalić.