II SA/Wa 1301/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA ( Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA ( Ewa Pisula ( Dąbrowska Sędzia WSA ( Eugeniusz Wasilewski Protokolant ( starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] – uchyla zaskarżona decyzję, – zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia [...] maja 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], orzekającej o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], 3. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], orzekającej o uchyleniu decyzji [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ten sam organ decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 oraz art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] października 2006 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. wpłynęła decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o przyznaniu A. K. bezterminowo świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego od dnia [...] grudnia 2005 r. i w związku z powyższym Starosta Z. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2005 r. Wobec powyższego A. K. w dniu [...] listopada 2006 r. złożył do Starosty Z. pismo, w którym wniósł o uzupełnienie treści decyzji z dnia [...] października 2000 r. i w wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], Starosta Z. odmówił uzupełnienia treści powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Następnie skarżący pismem z dnia [...] lipca 2008 r. wniósł do Ministra Pracy i Polityki Społecznej m. in. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...], powołując się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 6, 7 k.p.a., zaś Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], utrzymał swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. W wyniku skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1645/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, zaś w uzasadnieniu stwierdził m. in., że organ nienależycie ocenił, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. została wydana w sposób zgodny z prawem. W szczególności nie zbadano, czy organ przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy mógł potraktować pismo z dnia [...] listopada 2006 r. jako odwołanie A. K. od decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej. Warunkiem bowiem pozwalającym na przeprowadzenie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. W tej sytuacji Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Z kolei w dniu [...] czerwca 2009 r. do Ministra wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2009 r., w którym na podstawie art. 111 ustawy z 14 czerwca 1960 r. k.p.a. wniósł o uzupełnienie decyzji Ministra z dnia [...] maja 2009 r. o wszystkie naruszenia prawa, które również powodowały i każde z nich oddzielnie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], będąc zgodnymi z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o wszystkie fakty, mówiące o sposobie i okolicznościach powstania decyzji Wojewody [...]. W tej sytuacji Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmówił uzupełnienia decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Następnie skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. W związku z wątpliwościami dotyczącymi treści żądania skarżącego, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] został on wezwany do ostatecznego sprecyzowania treści żądania. Odpowiadając na powyższe, skarżący pismem z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, iż "w piśmie z dn. [...].08.2009 r. wnoszę o to, co zawarte jest w dwóch punktach pisma, którego moja odpowiedź dotyczy". W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] marca 2010 r. A. K. wniósł o "wznowienie postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r.". W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej podjął zawieszone postępowanie postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2009 r. znak: [...]. Niezależnie od powyższego, w dniu [...] września 2008 r. skarżący wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], odmawiającym uzupełnienia wyżej wymienionej decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], odmawiającym uzupełnienia. W wyniku rozpatrzenia odwołania od wyżej wymienionej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a Wojewoda [...] decyzją: 1) z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2005 r. i od powyższego rozstrzygnięcia strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie do ministra właściwego do spraw pracy, 2) z [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], odmawiającego uzupełnienia decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] grudnia 2005 r. i strona nie wniosła odwołania od powyższego rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Natomiast w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. Ponadto w trakcie opisanego powyżej postępowania A. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpił do Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawach dotyczących jego pism z dnia [...] lipca 2008 r. i z [...] września 2008 r. W piśmie tym stwierdził, iż "na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. proszę o wstrzymanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dn. [...].10.2006 r. nr [...], na mój wniosek złożony Wojewodzie [...] z dn. [...].09.2008 r. Jednocześnie proszę o niezwłoczne podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...].10.2006 r. nr [...], zaraz po wydaniu decyzji w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2006 r. znak: [...], na mój wniosek z dn. [...].07.2008 r. lub proszę o uznanie powyższych dwóch próśb za niewniesione do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jeżeli Minister z urzędu załatwi mój wniosek z dn. [...].07.2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dn. [...].12.2006 r. znak: [...] przed odwołaniem z dn. [...].03.2009 r. od decyzji Wojewody z dn. [...].02.2009 r. znak: [...], zgodnie z kolejnością wpływów do Ministra Pracy i Polityki Społecznej". Następnie wyżej wymienione pismo A. K. zostało przekazane zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte i toczące się na wniosek skarżącego z dnia [...].09.2008 r. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł w ustawowym terminie zażalenie do ministra właściwego do spraw pracy, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] wezwał A. K. do sprecyzowania, czy pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. (adresowane do Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie dotyczącej postanowienia nr [...]) zawiera także wniosek od [...] o zawieszenie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Odpowiadając na wyżej wymienione wezwanie, A.K. pismem z dnia [...] października 2009 r. wyjaśnił, że "moje pismo z dnia [...].04.2009 r. (adresowane do Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie dotyczącej postanowienia znak: [...]) nie zawiera wniosku do Wojewody [...] na podstawie art. 98 § 1 Kpa o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...].10.2006 r. nr [...]". Następnie pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżący ponowił swe żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2008 r. i z dnia [...] października 2009 r. Następnie w dniu [...] lutego 2010 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynął wniosek A. K. z dnia [...] lutego 2010 r., w którym wniósł: "na podstawie art. 157 Kpa proszę o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa niżej wymienionych postanowień i decyzji oraz unieważnienie wszystkich czynności dokonanych przez MPiPS i Wojewodę [...] w postępowaniu wszczętym przeze mnie w dniu [...].09.2008 r. w wyniku błędnego n/w postanowienia, jak również unieważnienie postanowień decyzji i czynności w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dn. [...].12.2006 r., na które miało wpływ n/w postanowienie Ministra. Postanowienie Ministra PiPS nr [...] z dnia [...].08.2008 r. w części dotyczącej zawiadomienia o konieczności wniesienia odrębnych podań o stwierdzenie nieważności w sprawach: decyzji Starosty Z. nr [...] z dn. [...].10.2006 r., postanowienia Starosty Z. nr [...] z dn. [...].12.2006 r., decyzji Ministra PiPS nr [...] z dn.[...].12.2008 r., decyzji Ministra PiPS nr [...] z dn. [...].04.2009 r., decyzji Ministra PiPS nr [...] z dn. [...].05.2009 r., decyzji Wojewody [...] nr [...] z dn. [...].10.2008 r., decyzji Wojewody [...] nr [...] z dn. [...].02.2009 r., decyzji Wojewody [...] nr [...] z dn. [...].02.2009 r., postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dn. [...].01.2010 r.". Następnie w związku z wątpliwościami dotyczącymi treści żądania skarżącego, pismem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] wezwany został on do sprecyzowania, czy wnosi tylko o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji czy też innych niż wyżej wymienione postanowienia i decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz Wojewody [...]. Odpowiadając na wyżej wymienione pismo A.K. stwierdził, iż "oprócz wymienionych w piśmie z dn. [...].02.2010 r. proszę o stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.: postanowienia Wojewody [...] z dn. [...] czerwca 2009 r. znak: [...], postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dn. [...].08.2009 r. znak: [...]". Biorąc powyższe pod uwagę decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], orzekającej o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], 3. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], orzekającej o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od wyżej wymienionej decyzji strona złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś organ stwierdził, że analizę niniejszej sprawy należy poprzedzić wyjaśnieniem, iż art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Jednakże ustawodawca przewidział możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w sytuacji zaistnienia okoliczności określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Jednym z trybów weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, jakie wymienia Kodeks postępowania administracyjnego jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Tryb ten umożliwia eliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych szczególnie ciężkimi wadami materialno prawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy one rzeczywiście wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż w chwili wydawania - ex tunc - była ona nieważna. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji jest wydawana w wyniku ustalenia istnienia jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna dotknięta tą wadą nie jest aktem pozornym, lecz istniejącym i funkcjonującym w obrocie prawnym. Jakkolwiek nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych, korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ma moc wsteczną i eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji tak, jakby ona w ogóle nie została podjęta, otwierając jednocześnie drogę do ponownego załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, ten organ. Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze decyzji, a przesłanki zastosowania tego trybu określa art. 156 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skarżący jako podstawę swojego wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ustosunkowując się do podniesionego we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z jednolitym kierunkiem orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej niewykonalności może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy również zauważyć, że w niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1279/08, w którym to wyroku Sąd wskazał, iż "...nie można mówić o niewykonalności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5, jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa". W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna. Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. Podstawą wydania przez Ministra powyższych decyzji był m. in. przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie ww. przepisu prawnego tym różni się od typowej decyzji kasacyjnej, że dopuszczalność jej zastosowania przez organ odwoławczy jest uwarunkowana wystąpieniem przesłanki w postaci określonego zakresu czynności postępowania wyjaśniającego, wskazanego w art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Przenosząc rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], orzekająca o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zapadła, albowiem decyzją z dnia [...] października 2008r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...].12.2006 r. znak: [...], odmawiającym uzupełnienia tej decyzji w sprawie pozbawienia A. K. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].12.2005 r. Postanowienie Starosty Z. wydane zostało na postawie art. 111 § 1 k.p.a. Skoro od postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, nie mogą do niego znaleźć zastosowania przepisy art. 156 – 159 w związku z art. 126 k.p.a., dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień. Wykorzystanie któregokolwiek ze wskazanych trybów postępowania, na które nie służy zażalenie, wywołuje skutek w postaci rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności takiego postanowienia będzie jednak niemożliwe, bowiem nie mieści się ono w grupie postanowień, na które służy zażalenie w rozumieniu art. 126 k.p.a. Natomiast decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] orzekła o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem, zdaniem organu, konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], należy stwierdzić, że wydana ona została w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. W wyniku przeanalizowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Z. z dnia [...].12.2006 r. znak: [...], albowiem zgodnie z art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, natomiast jednym z takich rozstrzygnięć jest kwestionowane przez stronę postanowienie wydane na podstawie art. 111 k.p.a. Zważając na opisany powyżej stan faktyczny i prawny, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem jednej z wymienionych przez stronę przesłanek z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, a co z tym jest związane, z koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...]. Ustosunkowując się do podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, dotyczących obowiązku ciążącym na Ministrze Pracy i Polityki Społecznej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...].10.2006 r. nr [...] należy wyjaśnić, że w dniu [...] lutego 2010 r. do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wpłynął wniosek A. K. z dnia [...] lutego 2010 r. W wyniku rozpatrzenia wyżej wymienionego wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej: 1) decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...], orzekającej o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...], 3. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...], orzekającej o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, 2) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia: 1. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] w części dotyczącej konieczności wniesienia odrębnych podań w sprawach: a. decyzji Starosty Z. nr [...] z dnia [...].10.2006 r., b. postanowienia Starosty Z. nr [...] z dnia [...].11.2006 r. c. postanowienia Starosty Z. nr [...] z dnia [...].12.2006 r. d. uchwały Rady Powiatu w Z. z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Starosty Z. e. decyzji Starosty Z. nr z dnia [...].05.2007r. 2. Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek z dnia [...] września 2008 r. ponowiony pismem z dnia [...] października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem uzupełniającym tę decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...], 3. Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dn. [...].08.2009 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 3) decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji: 4. Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak: [...], orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].12.2005 r. 5. Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] 1) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], orzekającego o zawieszeniu na żądanie A. K. postępowania administracyjnego i toczącego się na Jego wniosek z dnia [...] września 2008 r. skierowany do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wraz z postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...], odmawiającej uzupełniania decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej. Na wyżej wymienione rozstrzygnięcia skarżący pismem z dnia [...] maja 2010 r. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie wyżej wymienionych spraw. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący A. K. wniósł o uchylenie postanowień i decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2010 r. Natomiast w uzasadnieniu podniósł zarzuty zawarte już w poszczególnych pismach procesowych. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, lecz nie może wydać nawet orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji i przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Innymi słowy mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Minister Pracy i Polityki Społecznej dopuścił się w sprawie naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była działająca z upoważnienia organu Podsekretarz Stanu – C. O., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Pracy i Polityki Społecznej. W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Skoro zaś tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie się do zarzutów ze skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. b) i art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.