I OSK 772/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1255/10 w sprawie ze skargi D. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/WA 1255/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Komendant Główny Policji, stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], którym D. M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2010 r. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę materialnoprawną zwolnienia funkcjonariusza ze służby organ wskazał art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Wyjaśnił, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1601/09, którym to wyrokiem Sąd uchylił rozkaz o zwolnieniu D. M. ze służby w Policji, stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało przywrócić ww. funkcjonariusza do służby na stanowisko równorzędne. Organ wskazał, że powyższy wyrok zrodził po stronie policjanta obowiązek zgłoszenia gotowości do podjęcia służby w terminie zawitym 7 dni od daty tegoż wyroku, pod rygorem zwolnienia ze służby. Z uwagi na fakt, iż policjant takiej gotowości do służby nie zgłosił w terminie do dnia [...] listopada 2009 r., obligowało to organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w terminie 3 miesięcy, stosownie do treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Dlatego też decyzji o zwolnieniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny D. M. zarzucił naruszenie art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie daty ogłoszenia wyroku, jako terminu przywrócenia do służby. Ponadto zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niewydanie stosownego rozkazu o mianowaniu go na stanowisko po przywróceniu do służby, art. 41 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, poprzez niezgodne z prawem zwolnienie go ze służby w oparciu o błędne przyjęcie daty ogłoszenia wyroku za termin przywrócenia do służby oraz art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez pominięcie obligatoryjnej przesłanki zwolnieniowej w związku z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby w Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawił w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że D. M. jest całkowicie niezdolny do służby w Policji i wynika to z orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], a zatem w dacie wydania zaskarżonych rozkazów ([...] lutego 2010 r. i [...] maja 2010 r.) istniała już obligatoryjna przesłanka do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na stan zdrowia, określona w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do treści tego przepisu, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Pomimo istnienia tej obligatoryjnej przesłanki zwolnieniowej, organ zwolnił skarżącego ze służby na innej podstawie prawnej, a mianowicie na mocy art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji, uznając, że przesłanka ta zaistniała jako pierwsza. Sąd I instancji podkreślił, że niezależnie od tego, którą podstawę prawną organ wskazał w rozkazie o zwolnieniu ze służby, w dacie wydania zaskarżonego rozkazu potwierdzona była całkowita niezdolność skarżącego do służby. Zarówno interes społeczny, jak interes służby, a zwłaszcza interes skarżącego (stan zdrowia) przemawiał za niezwłocznym jego zwolnieniem. Tym bardziej, iż w orzeczeniu o niezdolności do służby rozpoznano u skarżącego zaburzenia neurosteniczne, nasilone sytuacyjnie z somatyzacją niepoddającą się leczeniu. WSA w Warszawie stwierdził, że nawet gdyby uznać, iż podstawa prawna z art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji została zastosowana przedwcześnie, bowiem w dacie zwolnienia istniała druga – obligatoryjna – przesłanka zwolnieniowa (art. 41 ust. 1 pkt 1 – trwała niezdolność do służby), przedmiotowe zwolnienie ze służby należało uznać za w pełni zasadne. O tym, że zastosowana przez organ podstawa prawna zwolnienia ze służby (art. 42 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy) mogła znaleźć zastosowanie przesądza – w ocenie Sądu I instancji – treść art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1601/09 decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w pkt 2 wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W ocenie Sądu, w tej dacie (20 listopada 2009 r.) rozpoczął bieg 7-dniowy termin określony w art. 42 ust. 2 do zgłoszenia gotowości do podjęcia służby. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. o sygn. akt OSK 1550/04, w którym stwierdzono "iż przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stanowi podstawę przywrócenia funkcjonariusza na stanowisko równorzędne i w tym zakresie wymagany jest stosowny rozkaz personalny, ale odnoszący się jedynie do mianowania na dane stanowisko. Samo bowiem przywrócenie do służby następuje w dniu ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchyleniu rozkazu personalnego dotyczącego zwolnienia ze służby. Z tym też dniem rozpoczyna się bieg terminu z ust. 2 art. 42 ustawy o Policji do zgłoszenia gotowości podjęcia służby". Sąd I instancji podkreślił, że skoro w sprawie bezsporne jest, iż skarżący do dnia 27 listopada 2009 r. nie zgłosił gotowości do podjęcia służby, zasadnym było zwolnienie go ze służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Dlatego też, stosując art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył D. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 42 ust. 2 oraz art. 117 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, bowiem z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że z chwilą uprawomocnienia się wyroku (a nie jego ogłoszenia) skarżący, po zgłoszeniu gotowości, byłby w służbie, zaś po otrzymaniu orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] winien być z niej obligatoryjnie zwolniony na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, co gwarantowałoby mu otrzymanie świadczenia wynikającego z art. 117 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie. W kontekście postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia wykładni przepisu art. 42 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3 (policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby). Zakreślony przez ustawodawcę w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji siedmiodniowy termin zgłoszenia przez policjanta gotowości niezwłocznego podjęcia służby rozpoczyna swój bieg od daty uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy, a nie – jak błędnie przyjął to Sąd I instancji – od dnia ogłoszenia takiego wyroku. Przewidziany w tym przepisie skutek, polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby, w wyniku wyroku uchylającego rozkaz personalny o zwolnieniu z niej, następuje w dacie jego prawomocności, albowiem dopiero prawomocny wyrok wywołuje skutki prawne, wiążąc strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy (art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w chwili obecnej właśnie taki kierunek orzeczniczy należy uznać za dominujący. Prezentowana wykładnia przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o Policji wyrażona została przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 1414/09, czy też w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. o sygn. akt 235/09 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Powoływany zaś przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r. o sygn. akt OSK 1550/04 został wydany w odmiennym stanie prawnym i dotyczył sytuacji, gdy funkcjonariusz Policji został przywrócony do służby w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłego jeszcze przed reformą sądownictwa administracyjnego, która miała miejsce w dniu 1 stycznia 2004 r. Z uwagi na jednoinstancyjność sądownictwa administracyjnego w tym okresie, orzeczenia wydawane przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 57 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), były prawomocne w dacie ich wydania, stąd ich skutek można było wtedy wiązać już z momentem ogłoszenia wyroku. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka zwolnieniowa określona w tym przepisie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 1601/09 stał się prawomocny w dniu 12 stycznia 2010 r., zatem to od tej daty rozpoczął swój bieg siedmiodniowy termin do zgłoszenia przez skarżącego gotowości do niezwłocznego podjęcia służby. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, D. M. dwukrotnie zgłosił gotowość do podjęcia służby w Policji: po raz pierwszy – pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2010 r., zaś po raz drugi – pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2010 r., wypełniając tym samym wynikający z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji obowiązek. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, iż orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] D. M. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, właściwy organ Policji obowiązany był zwolnić skarżącego ze służby w oparciu o obligatoryjną przesłankę, określoną w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, czego jednak nie uczynił. W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec istnienia jedynie naruszeń prawa materialnego – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając zaś naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie wydane w sprawie decyzje, stosując w tym względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę D. M. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo rozpoznania skargi i jej uwzględnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia kosztów postępowania przed Sądem I instancji, gdyż takowe w sprawie niniejszej nie wystąpiły (sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych – art. 239 pkt 1 lit. "d" cyt. ustawy, jak również skarżący przed Sądem I instancji nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika).