II SAB/Wa 348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Adam Lipiński, Protokolant Asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r. 1) zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. L. z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie podwyżki uposażenia za 2007 r., ponowionego pismem z dnia [...] listopada 2008 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) w pozostałym zakresie odrzuca skargę. W dniu 5 października 2006 r. S. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji z raportem o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007 r. Jednocześnie zwrócił się z wnioskiem o skierowanie go do komisji lekarskiej. W dniu 10 stycznia 2007 r. S. L. ponownie złożył raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] stycznia 2007 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zwolnił wymienionego ze służby z dniem [...] stycznia 2007 r. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji na podstawie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] stycznia 2007 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2007 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. S. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przyznanie mu nagrody rocznej i podwyższenie uposażenia za 2007 r. W wyniku rozpoznania skargi S. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 1038/07 stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Sąd uznał, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2007 r. wszedł do obrotu prawnego w dniu [...] lutego 2007 r., wobec czego nie mógł być przed tą datą skutecznie zaskarżony. Oczekując decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r., S. L. pismem z dnia 15 lutego 2008 r. złożył zażalenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na nierozpatrzenie przez KGP jego wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. Następnie, S. L. w dniu 23 kwietnia 2008 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby na dzień [...] października 2008 r., w pozostałym zakresie zaś utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 110 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 3 powołanej ustawy o Policji, przyznał S. L. nagrodę roczną za 2007 r. w wysokości 18/360 jednomiesięcznego uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyznanie nagrody za 2007 r. w powyższej wysokości uzasadnione jest tym, że okresu od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. nie można wliczyć do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody rocznej, gdyż w okresie tym S. L. nie pełnił służby. Ponadto w piśmie z dnia 23 października 2008 r. Komendant Główny Policji poinformował S. L., że za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. nie przysługuje mu uposażenie, nagroda roczna, ani też inne świadczenia pieniężne określone w ustawie o Policji, albowiem w okresie tym nie pełnił on służby. W odwołaniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody rocznej za 2007 r. (pismo z dnia 7 listopada 2008 r.) S. L. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji lub jej uchylenie w części dotyczącej nieuznania jego prawa do uposażenia oraz innych świadczeń w tym nagrody za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do 15 października 2008 r. W piśmie tym zawarł również wniosek o spowodowanie ponownego naliczenia i wypłaty należnego uposażenia i innych należności pieniężnych. W piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. S. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o doręczenie szczegółowych informacji na temat przysługujących mu praw w zakresie dochodzenia roszczeń finansowych za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. Wskazał, że należności te wynikają z faktu uznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie wszedł do obrotu prawnego, a termin jego zwolnienia ze służby wyznaczony został na dzień [...] października 2008 r. Wskazana wyżej decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie nagrody rocznej została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2009 r. S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej oraz podwyżki uposażenia za 2007 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, względnie o odrzucenie skargi, wskazując, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie wyczerpał wymaganych prawem środków zaskarżenia. Organ zwrócił uwagę, że kwestie związane z ustaleniem prawa skarżącego do nagrody rocznej zostały rozstrzygnięte decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. Ponadto podał, że brak jest podstaw do dokonania na rzecz skarżącego wypłaty środków publicznych za okres, w którym nie pełnił on służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r. o sygn. akt II SAB/Wa 62/09 oddalił skargę S. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, twierdząc, że Sąd ten nieprawidłowo rozpoznał jego skargę na bezczynność, błędnie uznając, że Komendant Główny Policji nie pozostaje w zwłoce w przedmiocie przyznania mu nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 287/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA w motywach rozstrzygnięcia stwierdził, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był, w granicach tej konkretnej sprawy, ustalić w oparciu o analizę przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), czy Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności, nie podejmując czynności, do których skarżący wzywał organ w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. Tymczasem Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność, a w uzasadnieniu wyroku wyraził swój pogląd co do meritum żądania skarżącego, rozstrzygając sprawę za organ. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę nie w jej granicach, wyznaczonych skargą na bezczynność. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 stycznia 2011 r. S. L. wyjaśnił, że wnioskiem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie jest jego wniosek z dnia [...] lipca 2007 r., zaś pismo z dnia [...] listopada 2008 r., skierowane do Komendanta Głównego Policji, jest ponowieniem ww. wniosku z dnia [...] lipca 2007 r., w którym domagał się nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzeń Komendanta Głównego Policji o niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie z uwagi na niewyczerpanie przez S. L. środków zaskarżenia przed jej wniesieniem do Sądu, nie można uznać, że z tego powodu skarga winna zostać odrzucona. Istotnie, skarga w części dotyczącej nagrody rocznej za 2007 r. jest niedopuszczalna i w tym zakresie Sąd ją odrzucił, lecz nie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, o czym w dalszej części rozważań. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie niewydania decyzji administracyjnej, a takiej decyzji skarżący domaga się od Komendanta Głównego Policji, warunkiem jej dopuszczalności jest wcześniejsze wniesienie – w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak wynika ze sprawy, S. L., oczekując na wydanie decyzji przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nagrody rocznej i podwyżki uposażenia za 2007 r., w piśmie z dnia 15 lutego 2008 r. zawarł zażalenie, które skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazując w nim, że jego wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. pozostaje nierozpatrzony. Również w odwołaniu od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do nagrody rocznej za 2007 r., jakie skarżący skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, S. L. kwestionował nieuznanie jego prawa do uposażenia oraz innych świadczeń pieniężnych, w tym nagrody za okres od dnia 19 stycznia 2007 r. do dnia 15 października 2008 r. Zawarł również wniosek o spowodowanie ponownego naliczenia i wypłaty należnego uposażenia i innych należności pieniężnych. Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu powyższego przepisu. Skoro bowiem przedmiotem skargi S. L. uczynił bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie podwyższenia uposażenia za 2007 r. i to ten organ pozostaje w tej kwestii właściwy, w takiej sytuacji – stosownie do treści art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) – jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1 (mianowanie, przeniesienie i zwolnienie), ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który wskazywałby, że organem wyższego stopnia wobec Komendanta Głównego Policji jest inny organ, niż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, bądź też, że od decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie uposażenia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Regulacja zawarta w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wprowadza zakres spraw, począwszy od mianowania do zwolnienia ze służby, które podlegają właściwości organów Policji. Jeśli organem właściwym w sprawie mianowania policjanta, z którym to mianowaniem immanentnie związane jest prawo do uposażenia (art. 99 ust. 1 ustawy o Policji), jest Komendant Główny Policji, trudno przyjąć, by przy takim brzmieniu art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, organem odwoławczym był również Komendant Główny Policji. Ustawodawca uznał za zbędne wskazywanie innych rodzajów spraw, niż wymienione w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, mając na względzie wnioskowanie wyprowadzane z rozumowania zwanego argumentum a fortiori (z silniejszego) w odmianie a maiori ad maius (z większego na mniejsze). Skoro w sprawach uposażenia funkcjonariusza Policji ustawodawca nie zastrzegł w ustawie o Policji innej właściwości organów Policji, niż określona w art. 32, w takiej sytuacji to ten przepis kształtuje właściwość organów Policji w kwestii uposażenia. Wynika z tego, że zarówno wspomniane zażalenie, które skarżący skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i powyższe odwołanie w opisanej części, czynią zadość obowiązkowi wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność do Sądu. Niemniej, jak już zostało zaznaczone na wstępie, skarga w części dotyczącej nagrody rocznej za 2007 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skarżący twierdzi, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności w przedmiocie nagrody rocznej za 2007 r., gdy tymczasem sprawa nagrody rocznej skarżącego została rozstrzygnięta jeszcze przed wniesieniem niniejszej skargi ostateczną decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r., przyznającą skarżącemu nagrodę roczną za 2007 r. w wysokości 18/360 jednomiesięcznego uposażenia. To, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, nie może być przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż jest nim tylko kwestia bezczynności, zatem w tym zakresie Sąd nie może się wypowiadać. Skoro jednak do wydania decyzji w przedmiocie nagrody rocznej za 2007 r. doszło i to przed wniesieniem skargi na bezczynność w rozpoznawanej sprawie, zatem skarga w tym zakresie podlega odrzuceniu, albowiem korzystanie z tego środka jest niedopuszczalne wówczas, gdy przed wniesieniem skargi na bezczynność strona otrzymała już rozstrzygnięcie organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1987 r. o sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1/87 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r. o sygn. akt II SAB 190/99, niepublikowane). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Przechodząc do merytorycznych rozważań w zakresie zarzutu bezczynności organu w przedmiocie podwyżki uposażenia za 2007 r., warto wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4a i 8 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, podjęciem postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa uposażenia funkcjonariusza Policji powinna zostać rozstrzygnięta poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, podobnie, jak w przypadku nagrody rocznej (art. 99 i art. 110 ww. ustawy o Policji; § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów – Dz. U. Nr 251, poz. 1859). Organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 kpa). Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01). Oznacza to, że w przypadku wniosku zainteresowanego, właściwy w jego sprawie organ Policji, niezależnie od tego, czy żądania są uzasadnione czy też nie, ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji administracyjnej. Bezczynność organu ma miejsce wtedy, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianego prawem aktu lub czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa, albo gdy wprawdzie organ prowadzi postępowanie, jednak – mimo obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem odpowiedniej czynności. Stan bezczynności polega więc na niepodjęciu przez organ administracji żadnych czynności w sprawie lub też na sytuacji, gdy organ w rzeczy samej prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie podwyżki uposażenia za 2007 r., ponowionego pismem z dnia [...] listopada 2008 r., na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 5 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 287/10. Organ nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej. Nie można bowiem przyjąć, by skierowane do S. L. pisma posiadały walor władczych rozstrzygnięć organu. Są to jedynie odpowiedzi organu zawierające wyjaśnienia, które mają tylko walor informacyjny. Decyzja administracyjna podejmowana jest w ściśle określonym trybie i każdorazowo zmierza do zastosowania normy prawa materialnego, kreując w ten sposób określony stosunek administracyjnoprawny. Tymczasem pisma, które zostały skierowane do skarżącego w trakcie postępowania, niczego nie urzeczywistniają w sferze jego praw i obowiązków. Jak już Sąd wskazał, ujęte przez skarżącego żądanie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, wszak dotyczy zmiany wysokości uposażenia za 2007 r. Inną jest kwestia, czy organ uzna wniosek o podwyższenie uposażenia za zasadny czy też nie, w tym zakresie Sąd nie może się wypowiadać, gdyż doszłoby do rozstrzygnięcia sprawy za organ, niemniej wydanie rozstrzygnięcia decyzyjnego doprowadzi do rozpatrzenia wniosku strony i stworzy jej możliwość ewentualnego skorzystania ze środków prawnych służących weryfikacji decyzji w toku instancji, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Dlatego też, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. L. z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie podwyżki uposażenia za 2007 r., ponowionego pismem z dnia [...] listopada 2008 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.