IV SA/Gl 319/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 1 lit. 1 i c, pkt 2, 10, 11, 16,23 i 24, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1,2,3,4 i 4a, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 6, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych ( Dz. U. z 2009 r. Nr 129, poz. 1058), § 1, 2 i 15 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. z 2005 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071), odmówił T. S. przyznania, w okresie od 1 listopada 2009 r. do 31 października 2010 r., prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego – na dzieci T. S. i K. S. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na rok szkolny 2010/2011. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie art. 5 w zw. z art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje na dziecko do ukończenia przez nie 18 roku życia, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł. Następnie przywołano ustawową definicję dochodu rodziny oraz wyszczególniono, które składniki się do niego zaliczają. Organ I instancji ustalił następnie na podstawie zebranej dokumentacji, że rodzina wnioskodawcy składa się z 4 osób i na jej dochód składał się dochód wskazany w zaświadczeniu z urzędu skarbowego z dnia [...] r. oraz diety z tytułu podróży służbowych poza granicami kraju. Podkreślono, iż wypłacone diety są należnościami ze stosunku pracy, a uzyskany z tego tytułu "dochód" w postaci "diet" choć nie podlega opodatkowaniu jest dochodem w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem są również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, a wśród nich należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.). Organ stwierdził, że skoro wypłacone diety stanowią dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych należało je uwzględnić przy ustalaniu lub weryfikacji prawa do świadczeń, niezależnie od tego, że ich celem jest pokrycie wydatków związanych z podróżą służbową. Diet natomiast nie wlicza się w ich faktycznej wysokości ale wysokości ryczałtowej, określonej w załączniku do rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. W rezultacie organ, po dokonaniu szczegółowych obliczeń podał, iż dochód z tytułu wypłaconych diet wyniósł 13.195,22 zł, co po uwzględnieniu dochodu opodatkowanego podatkiem od osób fizycznych ( 15.339,30 zł ) dało łączną kwotę 28.534,52 zł. Tym samym miesięczny dochód rodziny wyniósł w 2008 r. 2.377,88 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało 594,47 zł. W związku z tym, że dochód na osobę w rodzinie przekroczył kwotę kryterium dochodowego ( 504 zł ) organ wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych wnioskodawcy nie przysługiwało. T. S. w odwołaniu podniósł, że nie zgadza się z dokonanym przez organ wliczeniem diet do dochodu rodziny, gdyż są one przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów utrzymania za granicą. Zdaniem skarżącego przepisy zezwalające na takie niekorzystne dla niego obliczenia są niezgodne z Konstytucją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i przywołując treść przepisu art. 33 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 775 § 1 Kodeksu pracy stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołania słusznie wliczono do dochodu rodziny diety z tytułu zagranicznej podróży służbowej. Zaznaczono, że zgodnie z przepisami wypłacona przez pracodawcę dieta z tytułu podróży służbowej zagranicznej, jako należność związana ze stosunkiem pracy podlega wliczeniu do dochodu rodziny jako dochód nieopodatkowany ale tylko wówczas gdy postępowanie dowodowe wykaże, iż została wypłacona pracownikowi w związku z czasowym przebywaniem za granicą, oraz w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. W ocenie organu odwoławczego jest on związany bezwzględnie obowiązującymi przepisami i nie jest uprawniony do badania ich zgodności z Konstytucją. Dodatkowo wskazano za organem I instancji, że brak jest podstaw do zawężenia znaczenia pojęcia "czasowo przebywa za granicą" i nadawania mu znaczenia określonego w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności jako przebywanie w jednej miejscowości pod wskazanym adresem, gdyż ustawa o świadczeniach rodzinnych sama wprowadza zwrot "przebywa czasowo za granicą". W konsekwencji stwierdzono, że są to dwa różne pojęcia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych odnosi się więc nie do pobytu w jednej miejscowości ale do pobytu za granicą i należy mu nadawać takie znaczenia jak w języku potocznym. Z całości dokumentacji wynika natomiast, że strona w 2008 r. przebywała poza granicami kraju, na terenie [...] i [...], które to kraje były celem podróży służbowej. Kolegium przesądzając o prawnej prawidłowości dokonanego zaliczenia diet z tytułu podróży służbowej za granicą do dochodu rodziny jednocześnie dokonało analogicznego w stosunku do organu I instancji obliczenia uzyskiwanego z tego faktu dochodu na łączną kwotę 13.195,22 zł. Biorąc to pod uwagę stwierdzono, że dla celów postępowania dochód na osobę w rodzinie wyniósł 594,47 zł ( 15.339,30 – jako dochód wynikający z zaświadczenia z Urzędu Skarbowego + 13.195,22 tytułem diet): 12 miesięcy: 4 osoby, co nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania wnioskowanych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. S. ponowienie zarzucił niekonstytucyjność przepisów pozwalających na zaliczenie do dochodu rodziny diet z tytułu podróży służbowych. Argumentował, że otrzymywane diety są przeznaczone na wyżywienie za granicą, którego dzienny koszt wynosi średnio 50 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przytoczyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej ( art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269, ze zm.). Stan faktyczny sprawy zasadniczo był bezsporny. Odmowa przyznania świadczeń rodzinnych nastąpiła na skutek ustalenia przez organy administracyjne, że w rodzinie skarżącego przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przekroczenie to przewyższało kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, co nie pozwalało na zastosowanie normy art. 5 ust. 3 tej ustawy. Sporna była jedynie kwestia, czy do dochodu rodziny należało wliczyć dochód skarżącego z tytułu diet wypłacanych mu w związku z wykonywaniem pracy zawodowej poza granicami Polski. W tym zakresie stanowisko organów jest jednak prawidłowe. Składniki dochodu wskazuje art. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Wśród nich wymienione są m.in. należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy. Diety wypłacone skarżącemu zaliczają się do tych należności, skoro bezspornie uzyskał je on w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Do takich też sytuacji odnosi się art. 775 Kodeksu pracy regulujący problem tego rodzaju należności oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ( Dz. U. Nr 236, poz. 1991, ze zm.). Wśród wskazanych należności rozporządzenie wymienia m.in. diety przeznaczone na pokrycie kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki. Trafnie też organy uznały, że w art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o czas przebywania poza granicami kraju liczony od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, gdyż wynika to również z powołanego rozporządzenia ( § 3 pkt 1 ). Słusznie też uznały, iż nie można w tym względzie odwoływać się do ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych, która zresztą nie podaje początkowego momentu, od którego zaczyna się pobyt czasowy, a jedynie w art. 10 określa, od kiedy istnieje obowiązek meldunkowy związany z takim pobytem – i to oczywiście na terenie Polski. Ponieważ skarżący jest kierowcą można zauważyć jeszcze jeden aspekt sprawy. Otóż na tle art. 775 § 1 K.p. występowały rozbieżności w orzecznictwie, czy dotyczy on również kierowców transportu międzynarodowego. W szczególności w uchwale z dnia 19.XI.2008 r., sygn. akt II PZP 11/08, Sąd Najwyższy zajął negatywne stanowisko ( OSNP 2009/13-14/166). Odmienne stanowisko prezentowało jednolicie orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach podatkowych ( por. np. wyrok NSA z dnia 5.VI.2007 r., sygn. akt II FSK 732/06 – zbiór LEX nr 421645). Przychylając się do tego drugiego poglądu Sąd miał na uwadze zwłaszcza okoliczność, że w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ( Dz. U. Nr 95, poz. 879, ze zm.) dodano art. 21a wyraźnie regulujący tę kwestię, stanowiąc, że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy. Przepis ten obowiązuje wprawdzie od 3.IV.2010 r. ( Dz. U. Nr 43 z 2010 r., poz. 246), ale został wprowadzony właśnie w związku z owymi różnicami interpretacyjnymi, a zatem można go wykorzystać do odpowiedniej wykładni art. 775 § 3-5 Kp, stosowanego do stanów faktycznych sprzed nowelizacji ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższe względy Sąd wziął pod uwagę z urzędu, bowiem skarga nie zawiera skonkretyzowanych zarzutów. Podobnie jak w odwołaniu skarżący zarzuca jedynie, że przepis nakazujący wliczenie diet do dochodu jest niezgodny z Konstytucją, natomiast w ogóle nie uzasadnia swego stanowiska, a nawet nie podaje, która norma konstytucyjna została naruszona. Tymczasem według art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do oceny zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest zasadniczo Trybunał Konstytucyjny, natomiast stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie podlegają nie tylko Konstytucji ale i ustawom, co oznacza, że w swojej działalności orzeczniczej muszą respektować stan prawny wynikający z obowiązujących ustaw. Art. 193 Konstytucji uprawnia każdy Sąd do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ustawy z Konstytucją, jednakowoż prawo to nie może być nadużywane i winno być wykorzystane wyłącznie w przypadkach ewidentnej sprzeczności regulacji ustawowej z normami konstytucyjnymi. Tego rodzaju sytuacji Sąd się nie dopatrzył w niniejszym przypadku. Można wprawdzie wskazywać, że diety z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju nie są zaliczane do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zasadniczo ich charakter jest zbliżony do diet z tytułu podróży zagranicznych, jednak nie są to świadczenia identyczne. W myśl § 4 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia dieta zagraniczna jest przeznaczona na pokrycie pełnych kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego podróży krajowej ( Dz. U. Nr 236 z 2002 r., poz. 1990) dieta krajowa ma pokrywać jedynie zwiększone koszty wyżywienia w czasie podróży. Między obu dietami występują więc istotne różnice, co do ich celu i zakresu. Przekłada się to wyraźnie na ich wymiar finansowy. Dieta krajowa wynosi 23 zł za dobę podróży, a więc w dochodzie pracownika ma niewielki udział. Natomiast diety zagraniczne mogą stanowić ważną pozycję tego dochodu. W przypadku skarżącego uzyskane diety sięgają prawie wysokości pobieranego przez niego wynagrodzenia za pracę, mimo że jego podróże zagraniczne odbywały się do sąsiadujących z Polską państw, w których koszty utrzymania są zbliżone z krajowymi. Między grupami osób pobierających oba rodzaje diet nie można się zatem dopatrzyć takich relewantnych cech, które wskazywałyby na konieczność jednakowego potraktowania obu diet na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ramach której pojęcie dochodu ma wyznaczać rzeczywistą sytuację materialną osób ubiegających się o te świadczenia. Dlatego postawiony w skardze zarzut niekonstytucyjności nie został podzielony. Z urzędu nie dopatrzono się w zaskarżonej decyzji uchybień mogących rzutować na jej legalność. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm. ) orzeczono, jak w sentencji. su.