II SA/Bk 776/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy F. z dnia [...] września 2010 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- II SA/Bk 776/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy F. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówiono przyznania M. L. świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach. Wnioskodawca od co najmniej 2 lat sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym P. S., która polega m.in. na codziennej pielęgnacji i podawaniu posiłków. P. S. jest uprawniony do renty, jednak jej wysokość nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb w procesie pielęgnacji i leczenia. Wydatki na ten cel uzupełniane są z pieniędzy wnioskodawcy i jego żony. Sprawowana opieka wymaga poświęcenia, bowiem niepełnosprawny bywa agresywny i skłonny do przemocy. Dokonując oceny prawnej organ powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określający warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którymi są: pozostawanie w kręgu wymienionych w nim osób (matka, ojciec, inna osoba zobowiązana do alimentacji, opiekun faktyczny dziecka), niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki na niepełnosprawnym legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami lub o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że przedmiotowe świadczenie przysługuje także innej osobie niż wymieniona w art. 17 ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych po spełnieniu przewidzianych tym przepisem warunków, w tym bliskiego pokrewieństwa i obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym. Na podstawie powołanych przepisów ustalono, że wnioskodawca nie spełnia podstawowego warunku uprawniającego do przyznania świadczenia, bowiem nie jest wobec podopiecznego zobowiązanym do alimentacji (jest spokrewniony z niepełnosprawnym w linii bocznej). Dlatego wnioskowane świadczenie nie mogło zostać, zdaniem organu, przyznane. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. L. wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że uzupełniające postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia faktycznego pokrewieństwa wnioskodawcy i jego podopiecznego. P. S. i W. L. byli przyrodnimi braćmi (mieli wspólną matkę), a M. L. jest synem W., zatem bratankiem (synem brata) P. S. Jak wskazano, wnioskodawcy na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie obciąża obowiązek alimentacyjny wobec wuja, dlatego nie przysługuje mu również prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej nad nim opieki na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego M. L. wskazując, że decyzja jest krzywdząca, bowiem z dobrej woli sprawuje opiekę nad wujem, który był kawalerem i nie ma bliższej rodziny. Oświadczył, że organy interpretując dosłownie przepisy pominęły "ludzki wymiar" sprawy. Wskazał, że wuj przekazał mu gospodarstwo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu skarżący wyjaśnił na czym polega jego pokrewieństwo z niepełnosprawnym, który jest jego stryjem. Oświadczył, że stryj nie ma bliskiej rodziny, a wymaga wykonywania wszystkich czynności pielęgnacyjnych. Skarżący wyjaśnił również, że był rolnikiem, przekazał gospodarstwo synowi, a obecnie jest rencistą. Decyzja o przyznaniu renty nie była jeszcze wydana na datę rozstrzygania niniejszej sprawy w organie odwoławczym. Oświadczył, że z uwagi na konieczność opieki nad wujem nie byłby w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący jest bratankiem P. S. i sprawuje nad nim całodobową opiekę. P. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o powyższe organy uznały, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 i 1 "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późń. zm.). Oceniono, że skoro P. S. nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. Stanowisko to jest prawnie wadliwe, bowiem opiera się wyłącznie o literalne brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast nie uwzględnia ich wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej i systemowej. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny lub opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był dwukrotnie przedmiotem kontroli konstytucyjnej (wyrok TK z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie P 27/07, OTK seria A 2008/ nr 6, poz. 107 oraz wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK seria A 2008, nr 6, poz. 109), co uszło uwadze organu przy dokonywaniu wykładni tego przepisu. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jako niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP taką interpretację art. 17 ust. 1, która uniemożliwiała nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że w sprawie Trybunał miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Natomiast w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zakwestionował, jako niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Z uzasadnień powołanych wyroków nie wynika, by Trybunał Konstytucyjny uzależniał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. W związku z tym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ocena, czy możliwa jest taka prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przysługiwało również osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie, gdy niepełnosprawny jest jedynym członkiem rodziny osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nim opieki. Zaobserwować można linię orzecznictwa sądów administracyjnych dokonujących wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób umożliwiających poszerzenie kręgu uprawnionych do spornego świadczenia również o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji (vide wyroki WSA w Lublinie z dnia 12.10.2010 r., II SA/Lu 593/10, WSA w Poznaniu z dnia 27.11.2008 r., IV SA/Po 210/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 22.09.2010 r., II SA/Łd 582/10 – wszystkie dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten kierunek orzecznictwa podziela również skład orzekający w sprawie niniejszej. Dokonując systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjść należy od pojęcia "opieki", rozumianego jako troszczenie się o kogoś, dbanie, pilnowanie kogoś, piecza (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003, t. 2, s. 1270). Opieka obejmuje obowiązki znacznie dalej idące niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 k.r.o.), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Dalej wskazać trzeba, że bratanek jest zstępnym brata (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.) i nie ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny. Nie oznacza to jednak, że przez prawo nie jest postrzegany jako członek rodziny. Jako zstępny rodzeństwa (także przyrodniego) jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 k.c.). Zwrócić należy przykładowo uwagę, że dziadkowie spadkodawcy, jeśli znajdują się w niedostatku i nie mogą otrzymać należnych im środków utrzymania od osób, na których ciąży względem nich ustawowy obowiązek alimentacyjny, mogą żądać od spadkobiercy, nieobciążonego takim obowiązkiem, środków utrzymania w stosunku do swoich potrzeb i do wartości jego udziału spadkowego (art. 938 k.c.). Analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych przewiduje art. 966 k.c. Dziadkowie nie należą do kręgu spadkobierców ustawowych i śmierć wnuka, zobowiązanego z ustawy do alimentacji (art. 128 k.r.o.), może postawić ich w trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 938 k.c. wprowadza quasi-alimentacyjny obowiązek i odpowiadające mu roszczenie (E. Skowrońska-Bocian, Komentarz do k.c. Spadki, Warszawa, Wydawnictwo LexisNexis 2007, s. 63). Nie ulega przy tym wątpliwości, że spadkobiercą ustawowym nieobciążonym obowiązkiem alimentacyjnym wobec dziadków spadkodawcy, może być również zstępny rodzeństwa (art. 934 i art. 935 §1 k.c.). Wskazać dalej trzeba, że niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko swymi dziećmi, a wiec de facto osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Utraciłyby wówczas gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co wskazał TK w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. i dnia 22 lipca 2008 r. Wskazać trzeba, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu bądź zstępnym rodzeństwa. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana na potrzeby sprawy niniejszej, powinna uwzględniać powyższe uwagi, a zatem powinna być wykładnią celowościową, systemową i przede wszystkim prokonstytucyjną. Taka z kolei pozwala uznać, że koniecznym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są trzy elementy: po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie - niepodejmowanie z tego powodu pracy i po trzecie - osiąganie przez rodzinę dochodów uniemożliwiających zaspokojenie niezbędnych potrzeb podopiecznego i tej rodziny (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 210/08). Przyjęcie takiego stanowiska pozwala następnie ocenić, że ustawa przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować. Z podanych wyżej powodów decyzje organów obydwu instancji należało uznać za wydane z naruszeniem przepisów ustawy. Organy te błędnie przyjęły, że jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby, którą się opiekują. Stanowisko takie, jak to już wyżej wskazano, powoduje, że tracą one gwarancję równego traktowania wobec prawa (w zestawieniu z osobami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny). Dokonana przez organy wykładnia omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest zatem prawidłowa. W konsekwencji ponownie rozpoznając sprawę organy przyjmą, że Skarżący mieści się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy Skarżący spełnia pozostałe przesłanki przewidziane przepisami prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w art. 17 ust. 1 in fine i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazane naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a w szczególności dokonaną przez sąd wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 152 p.p.s.a.