II SA/Wa 1607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant ref.staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku według właściwości 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czeiwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie przekazania wniosku [...] M.M. z dnia [...] lipca 2010 r. według właściwości Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie [...] M.M. złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek z dnia [...] lipca 2010 r. o uchylenie i stwierdzenia nieważności przez Ministra Obrony Narodowej na decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie ustalenia (przeliczenia) od dnia [...] lipca 2004 r. podstawy wymiaru emerytury wojskowej poprzez zastąpienie stawek uposażenia przyjętych w decyzji ustalającej prawo do emerytury z dnia [...] marca 1996 r. (pierwszorazowej), stawką uposażenia zasadniczego należnego żołnierzowi zawodowemu w dniu [...] lipca 2004 r., zaszeregowanego do grupy 15C, określonej na podstawie przepisów wykonawczych do przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.). Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], powołując się na treść art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnych żołnierzy zawodowych i ich rodzin wskazał, iż organem własciwym do rozpoznania wniosku strony jest Dyrektor Biura Emerytalnego w [...]. W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.M. nie zgodził się ze stanowiskiem organu i stwierdził, iż jego sprawa wykracza poza przepis Działu IV "Ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego" wojskowej ustawy emerytalnej. W postanowieniu z dnia z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującym w mocy postanowienie organu I instancji, Minister Obrony Narodowej stwierdził, iż sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. jest sprawą z zakresu ubezpieczenia społecznego i dlatego organem właściwym w sprawie, zgodnie z treścią przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnych żołnierzy zawodowych i ich rodzin jest Dyrektor Biura Emerytalnego, w niniejszej sprawie - Dyrektor Biura Emerytalnego w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie na powyzsze postanowienie M.M. wniósł o jego uchylenie. W uzasdanieniu skarżacy przytoczył stan faktyczny w sprawie, a także wskazał przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają za stwierdzeniem niewazności decyzji Dyrektora Biura Emerytalnego. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana skarga M.M. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Minister Obrony Narodowej dopuścił się w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str.137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcje Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszego postanowienia, jak i postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej C.P., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Obrony Narodowej. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 kpa ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia, przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego postanowienia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.