I OSK 1043/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2035/10 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić Ministrowi Spraw Wewnętrznych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej; 3. oddalić wniosek pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2035/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 28 sierpnia 2007 r. nr 36 (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.R. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. J.R. pismem z dnia 10 lutego 2006 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o przyznanie urlopu dodatkowego w związku z prowadzeniem nasłuchu radiowego za lata 2003 – 2005. Komendant Powiatowy Policji w P. w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 10 marca 2006 r. stwierdził, iż nie znalazł podstaw do udzielenia wnioskodawcy żądanego urlopu, zaś po złożeniu przez J.R. odwołania Komendant Wojewódzki Policji w P., pismem z dnia 8 lutego 2006 r. poinformował o odmowie uwzględnienia jego roszczenia. Następnie J.R. w dniu 11 lipca 2007 r. wniósł do Komendanta Głównego Policji wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia 8 lutego 2006 r. W uzasadnienie wniosku stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w P. nie przeprowadził wystarczającego postępowania administracyjnego i z tego względu wydał niekorzystną dla niego decyzję. Wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji posiadającej rażące wady prawne w związku z nieprzedawnieniem się roszczeń umożliwi mu staranie się o zaległe urlopy dodatkowe. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na niemożność uznania pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia 8 lutego 2006 r. za decyzję administracyjną. Na skutek złożonego przez wyżej wymienionego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, stwierdzając, iż brak jest nowych okoliczności uzasadniających jej zmianę. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz art. 107 K.p.a. i § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 104 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny, czy § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2002 r. Nr 151, poz.1261 ze zm.) znajduje zastosowanie do wniosków w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego. Przepis ten stanowi, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Treść tego przepisu wskazuje, że reguluje on jedynie kwestię udzielania urlopów. Odnosi się zatem do sytuacji, gdy policjant posiada już ustalone prawo do urlopu (zwykłego lub dodatkowego). Udzielić można bowiem jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że urlop dodatkowy nie przysługuje policjantowi z mocy prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.) przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Policjant nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Oznacza to, że dopiero w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może być udzielony przedmiotowy urlop. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ w sposób nieuprawniony uznał, że kwestia przyznania urlopu jest tożsama z materią udzielenia urlopu. W niniejszej sprawie niespornym jest, że postępowanie to zostało wywołane wnioskiem o przyznanie urlopu dodatkowego. Skarżący nie posiadając takiego uprawnienia, wystąpił o wydanie w tej kwestii władczego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sprawie nie ma zastosowania § 3 ust 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów. Przyznanie urlopu nie stanowi bowiem czynności materialno – technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kwestia przyznania skarżącemu urlopu dodatkowego powinna zostać rozstrzygnięta nie w formie pisma, lecz w formie w formie rozkazu personalnego. Poza tym stwierdził, że zarówno pismo Komendanta Powiatowego Policji w P. jak pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., zawierające stanowisko organu w sprawie przedmiotowego wniosku, posiadają cechy niezbędne do uznania ich za decyzje administracyjne ( art. 107 §1 K.p.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza to, iż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] jest wadliwa. Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego powinno zapaść w formie rozkazu personalnego, a omawiane pisma Komendanta Powiatowego Policji w P. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. spełniają wymogi decyzji administracyjnych, to istniały warunki formalne do badania pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. w trybie art.156 § 1 K.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: -naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów( Dz. U. Nr 151, poz.1261 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyznanie urlopu dodatkowego nie stanowi czynności materialno-technicznej; -naruszenie prawa materialnego tj. § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U.Nr 81, poz. 740 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż funkcjonariusz nabywa uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek wydania przez właściwego przełożonego decyzji administracyjnej przyznającej mu to prawo; -naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieją warunki formalne do tego, aby badał pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu w oparciu o ten przepis; -naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył przepisy postępowania wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] są oparte na prawidłowej podstawie prawnej i są zgodne z art. 156 § 1 K.p.a. Odwołując się do treści § 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów oraz § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów wskazał, że z ich brzmienia wyraźnie wynika, iż abstrahując od językowej interpretacji pojęcia "przyznania" czy też "udzielenia" urlopu, zarówno jedna, jak i druga czynność, wolą prawodawcy została zakwalifikowana jako czynność materialno-techniczna nie należąca do katalogu czynności z zakresu spraw osobowych podlegających rozpoznaniu w trybie wydania rozkazu personalnego. Z ustalenia, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może ona być załatwiona drogą administracyjną. Tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracji do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać wydając decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010r.sygn.akt I OSK 238/10). Ponadto wskazał, że kwestia charakteru działań podejmowanych przez organy Policji przy udzielaniu i przyznawaniu urlopów dodatkowych była rozważana przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SAB/Sz 32/07 podał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. udzielanie urlopów należy do spraw osobowych policjantów, przy czym, w odróżnieniu do innych spraw osobowych, które załatwia się w formie rozkazu personalnego, formy rozkazu nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnień od zajęć służbowych. Udzielanie urlopów należy do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które podlegają kognicji sądów administracyjnych. W ocenie autora skargi kasacyjnej na mocy § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r., udzielanie urlopów zostało wyłączone z zakresu czynności podejmowanych w formie rozkazu personalnego, natomiast przyznawanie urlopu dodatkowego, o którym mowa w przepisie § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów nie zostało uwzględnione w katalogu spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego (§ 3 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r.). A zatem Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował § 3 ust. 3 i 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r., a także § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów, jak również naruszył art. 156 § 1 K.p.a. oraz naruszył przepisy postępowania uchylając decyzje, które zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. J.R. reprezentowany przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153, poz1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej jest zobowiązany do zbadania, czy odpowiada ona wymogom formalnym, określonym w art. 176 P.p.s.a. W świetle tego przepisu skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wskazany przepis dzieli wymogi formalne skargi kasacyjnej na dwie grupy. Pierwsza z nich to warunki, jakie powinno spełniać każde pismo składane w toku postępowania sądowego. Druga grupa wymogów dotyczy tylko i wyłącznie pisma będącego skargą kasacyjną. Wymogi formalne, którym powinny odpowiadać wszystkie pisma w postępowaniu sądowym określają art. 46 i 47 P.p.s.a. Są to oznaczenie sądu, do którego jest ono kierowane, personalia stron lub ich nazwa, personalia ich przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowa wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, wymienienie załączników, przy pierwszym piśmie w sprawie również oznaczenie miejsca zamieszkania lub adresu do doręczeń albo siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, przedmiotu sprawy. W dalszych pismach należy wskazywać sygnaturę akt sprawy. Do pisma należy również dołączyć pełnomocnictwo (gdy jest to pierwsze pismo złożone przez pełnomocnika i pełnomocnictwa tego dotychczas nie złożono), odpisy pisma i załączników dla doręczenia ich stronom, (gdy załączniki złożone w sądzie nie są oryginałem - także po jednym odpisie załącznika do akt sądowych). Jeżeli skarga kasacyjna strony nie odpowiada wskazanym wyżej i określonym w art. 46 i 47 P.p.s.a. wymogom i niezachowanie tych warunków uniemożliwia nadanie skardze kasacyjnej dalszego biegu, przewodniczący wzywa stronę do ich uzupełnienia lub poprawienia, zgodnie z art. 49 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Wymogi, właściwe tylko dla pisma stanowiącego skargę kasacyjną zostały określone w art. 176 P.p.s.a. po słowie "oraz". Należą do nich oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości lub w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jeśli pismo nie odpowiada warunkom szczególnym, właściwym tylko dla skargi kasacyjnej, to braków tych nie można usunąć w tym samym trybie, w jakim uzupełnić można braki formalne wskazane w pierwszej grupie (dotyczącej warunków, jakim odpowiadać musi każde pismo w postępowaniu sądowym). Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie regulują bowiem trybu usuwania braków formalnych skargi kasacyjnej innych niż wymogi formalne dotyczące wszystkich pism procesowych. Przepis art. 49 § 1 P.p.s.a. mający zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z mocy art. 193 P.p.s.a. dotyczy tylko usuwania braków wskazanych w art. 46 i 47P.p.s.a. Niezachowanie wymogów właściwych tylko dla skargi kasacyjnej uznać należy za braki istotne i nieusuwalne w trybie określonym w art. 49 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca wymogom właściwym tylko temu pismu jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W świetle przedstawionej regulacji prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w rozpatrywanej sprawie, zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, brak jest wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości lub części. Jak wyżej wskazano, Sąd rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej. Granice te muszą był zatem wyraźnie określone przez stronę poprzez zawarcie w skardze kasacyjnej precyzyjnego wniosku. Wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku ma bardzo doniosłe znaczenie albowiem oprócz woli skarżącego decyduje też o możliwości i zakresie uchylenia bądź zmiany przez Sąd drugiej instancji orzeczenia Sądu pierwszej instancji. W tej sytuacji przyjąć należy, iż brak w skardze kasacyjnej jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku powoduje, że jako pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnoprawnych jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r., FSK 209/04 - ONSAiWSA 2004 z. 1 poz. 13 z aprobującą glosą A. Skoczylasa - OSP 2004 z. 6 poz. 73). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z 178 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie skarżącemu kasacyjnie całego uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej rozstrzygnięto w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem brak jest podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku odrzucenia skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, iż art. 199 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. W dyspozycji art. 209 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu o którym mowa w art. 201, 203 i 204. Oznacza to, że nie ma podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowanie, niż wskazane w wyżej wymienionych przepisach.