II GSK 716/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 987/10 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz B. K. 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzję Dyrektora K. – P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w T. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. nad N. przyznał B. K., na jego wniosek, płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 (płatności ONW). W związku z ustaleniem, że B. K. przekazał gospodarstwo synowi i zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, organ rozpoczął czynności mające na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności przez wnioskodawcę, w wyniku których wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. i stwierdzającą, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez Dyrektora K. – P. Oddziału ARiMR w T., ponownie rozpatrując sprawę, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ w dniu wydania decyzji wnioskodawca nie był posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych do płatności. Rozpatrzywszy odwołanie wnioskodawcy, Dyrektor K. – P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że podstawowym warunkiem uzyskania płatności ONW jest posiadanie przez producenta rolnego gruntów rolnych, a spełnienie tego kryterium oceniane jest na dzień wydania decyzji w sprawie płatności, więc w ocenie organu wnioskodawca w dniu złożenia wniosku i wydania decyzji musi faktycznie dzierżyć grunty. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że [...] grudnia 2004 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy B. i B. K. a S. K., na mocy której skarżący wydzierżawił na okres 10 lat grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] oraz [...], a następnie na mocy umowy dożywocia z dnia [...] grudnia 2004 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, B. i B. K. przenieśli na swojego syna S. K. własność nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...], oraz [...]. Działki te zawarte były wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2004 r. W związku z powyższym w dniu wydania decyzji w posiadaniu wnioskodawcy pozostawała jedynie działka ewidencyjna nr [...], więc uprawniony był on do otrzymania płatności tylko od powierzchni 2,55 ha. Następnie organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nie znalazła potwierdzenia okoliczność dostarczenia do Biura Powiatowego ARiMR w N. umowy dzierżawy i aktu notarialnego przed datą wydania decyzji, a jedynie ustalono, że S. K. w dniu [...] grudnia 2004 r. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów, co nie musiało być jednoznaczne ze zgłoszeniem przekazania gruntów objętych wnioskiem B. K.. Organ podkreślił, że skarżący zobowiązany był do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności o zmianie dotyczącej wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gruntów na rzecz innego producenta rolnego. Tymczasem informacje takie zostały przekazane przez skarżącego dopiero dnia [...] lutego 2010 r. Wobec tego, że organ w dniu podejmowania decyzji nie posiadał informacji o okolicznościach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, Dyrektor K. – P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. uznał, że wystąpiły przesłanki określone w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.) uzasadniające wznowienie postępowania. Z uwagi na fakt, że od dnia doręczenia decyzji o przyznanie płatności na 2004 r. do dnia wznowienia postępowania upłynęło ponad pięć lat, organ uznał, że na podstawie przepisu art. 151 § 2 Kpa. brak jest możliwości uchylenia decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu skargi B. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzję Dyrektora K.– P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T.. Sąd przypomniał zasady przyznawania płatności ONW uregulowane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73 poz. 657 ze zm; dalej rozporządzenie RM) i przypomniał, że w ocenie organu kryterium posiadania gruntów rolnych jest podstawowym kryterium przyznania płatności ONW. Zdaniem WSA ze wskazanych przez organ odwoławczy przepisów (§ 2 ust. cyt. rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634 ze zm.) nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności ONW było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności, ponieważ płatność jest ustalana w relacji do danego roku kalendarzowego, więc decyzja powinna co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego dla danego wniosku. Potwierdzeniem tego jest, że decyzja ONW powinna być wydana do 30 kwietnia następnego roku, po roku w którym złożono wniosek, a płatność wypłacana jest od 1 grudnia roku złożenia wniosku. Uznając za niesporny fakt przekazania zawarcia z synem umowy dzierżawy w dniu [...] grudnia 2004 r., a następnie przekazania w dniu [...] grudnia 2004 r. działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku za 2004 r., Sąd wskazał, że wydanie gruntów nowemu właścicielowi po zakończeniu zbiorów nie stanowi przeszkody do wypłaty płatności poprzedniemu właścicielowi gruntów, ponieważ to on wykonywał wszystkie czynności poczynając od siewu aż po zbiory, a zmiany stanu faktycznego zaistniałe po [...] grudnia 2004 r. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak stwierdził Sąd organ nie zakwestionował faktu, że skarżący od początku 2004 r. do zakończenia zbiorów był posiadaczem gruntów, na które złożył wniosek o przyznanie płatności ONW. Sąd powołując się na oświadczenie strony wyrażone na rozprawie, przypomniał, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2005 złożył S.K., co oznacza, że spełnił on wszystkie warunki wymagane przez § 7 rozporządzenia RM. Następnie WSA wskazał, że zasadniczym celem udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej jest zapewnienie ciągłości korzystania z użytków rolnych, zachowanie terenów wiejskich, utrzymanie i promowanie trwałych systemów gospodarki rolnej (pkt 24 preambuły i art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFORG) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia – Dz. Urz. UW z 26 czerwca 1999 r.), a spełnienie go nie jest zagrożone przy zaakceptowaniu stanowiska zaprezentowanego w opisywanym wyroku. Zdaniem Sądu stanowisko organów, które prowadziłoby do zmniejszenia poziomu wykorzystania funduszy, z których realizowane są płatności ONW jest nie do zaakceptowania. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że wybór daty wydania decyzji przez właściwy organ nie może być czynnikiem rozstrzygającym w sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, że organ niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L z 20 listopada 2004 r.) w związku z art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 23 grudnia 2006 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 1 rozporządzenia RM poprzez przyjęcie, iż posiadanie gospodarstwa rolnego na dzień wydania decyzji nie jest obligatoryjnym warunkiem przyznania płatności ONW. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem sprawę nie w jej całokształcie, jak ma to miejsce przy kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, lecz wyłącznie pod kątem przepisów wskazanych w kasacji, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Wyłącznym zarzutem, jaki sformułował autor skargi kasacyjnej był zrzut naruszenia prawa materialnego, a to § 2 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. Jak wyjaśnił kasator, wadliwy jest pogląd Sądu I instancji, iż posiadanie gospodarstwa na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności nie jest warunkiem jej przyznania. Z powyższym stanowiskiem zgodzić się nie można, a krytykowany pogląd Sądu I instancji, oparty na niekwestionowanym stanie faktycznym i poprawnej analizie przepisów prawnych należy uznać za prawidłowy. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, płatność ONW ustalana jest w relacji do danego roku kalendarzowego, co wynika z § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia, a wypłacana jest, zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia RM w jego brzmieniu na dzień złożenia wniosku, w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Powyższe oznacza, że decyzja o przyznaniu płatności powinna zostać wydana do końca listopada roku złożenia wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego faktu i z faktu, że płatność wypłacana jest od dnia 1 grudnia roku złożenia wniosku ( § 6 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów ) wynika, że w danym roku kalendarzowym znaczenie dla płatności ONW ma tylko ta jego część – do dnia 1 grudnia – z upływem której kończy się wykonywanie przez wnioskującego o płatność producenta rolnego zabiegów i czynności rolniczych na zgłoszonych do pomocy gruntach. Mimo więc, że należy zgodzić się z kastorem, który akcentując cele i założenia unormowań unijnych, twierdzi, iż pomoc finansowa powinna być kierowana do rolników będących faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, to jednak jak wynika z dotychczasowych rozważań, zmiana stanu posiadania gruntów przez rolnika po dacie, która inicjuje płatności, nie powinna mieć wpływu na prawo rolnika do wnioskowanej pomocy finansowej ( podobnie: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012; sygn. akt II GSK 1431/10 ). Powyższy wniosek nie stoi w sprzeczności z zasadą przyznawania pomocy finansowej rolnikom faktycznie gospodarującym na gruntach rolnych z tego prostego powodu, że dotyczy osoby, która w rzeczywistości uprawiała zgłoszony do pomocy obszar o niekorzystnych warunkach gospodarowania i utrzymywała go zgodnie z wymogami dobrej praktyki rolniczej. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że skarżący rolnik uprawiał wskazany we wniosku o płatność za 2004 r. obszar w tym roku gospodarczym, tak jak nie podlega kwestii, że przekazał gospodarstwo synowi po dniu 1 grudnia roku, w którym złożył wniosek. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, że przekazanie nastąpiło niejako dwufazowo, bo z dniem [...] grudnia 2004 r. zawarta została umowa dzierżawy, zaś w dniu [...] grudnia 2004 r. wspólnie z żoną umową dożywocia skarżący przeniósł na syna własność nieruchomości o określonych działkach ewidencyjnych. Wszystkie te czynności prawne dokonały się po zamknięciu roku gospodarczego i kalendarzowego określonego dla wydania decyzji i rozpoczęcia wypłat płatności i nie mogą uzasadniać oceny, że płatność ONW za rok 2004 przyznana została nienależnie. Co najważniejsze, a co podkreślił Sąd I instancji, powołując przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia RM, z jego treści nie da wyprowadzić się obowiązku posiadania zadeklarowanych do płatności gruntów na dzień wydania decyzji pomocowej. Przepis ten formułuje wobec adresatów płatności określone obowiązki, wśród których brak jest rygoru faktycznego dysponowania gospodarstwem rolnym w dacie decyzji o przyznaniu płatności. Wymogu tego nie można, jak czyni to kasator, wywodzić z § 7 cyt. rozporządzenia, bowiem przepis ten reguluje jedynie kwestię przejęcia uprawnień do płatności ONW przez producenta rolnego, któremu przekazano posiadanie gospodarstwa rolnego. W tym miejscu nie można nie zauważyć, iż w sprawie nie występuje problem dochodzenia czy pobrania płatności ONW za 2004 r. przez osobę, której skarżący przekazał gospodarstwo. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. ( sygn. akt II GSK 559/08 ), że stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej prowadziłoby do nieracjonalnego i sprzecznego z nakreślonymi art. 13 rozporządzenia Rady (UE) z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOiGR celami wniosku, iż pomimo wywiązania się z obowiązku gospodarowania według obowiązujących zasad na danym zgłoszonym do płatności ONW gruncie, płatność nie zostałaby przyznana nikomu, co stoi w sprzeczności z powinnością wykorzystania funduszy przeznaczonych na płatności ONW. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie przepisu art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.).