II SA/Wa 1590/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. S. K. orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zwolnił ww. funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 110 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania S. K., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2007 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji oraz wysokości nagrody rocznej za 2008 r. i ustalił nową datę zwolnienia na dzień 15 marca 2008 r. oraz przyznał wymienionemu prawo do nagrody rocznej za 2008 r. w wysokości 75/360. Natomiast w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 646/08 oddalił skargę na wskazany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. Od tego wyroku S. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od powyższego w dniu 6 lipca 2009 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o uchylenie na podstawie art. 155 Kpa rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o zwolnieniu ze służby w Policji. W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że w toku postępowania prowadzonego przed Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych biegły sądowy stwierdził, że orzeczenie Komisji Lekarskiej w. [...] nie było prawidłowe. W dniu [...] marca 2009 r. ponownie stanął przed komisją lekarską i ostatecznie orzeczeniem z dnia [...] maja 2009 r. Okręgowa Komisja Lekarska w [...] stwierdziła jego zdolność do służby w Policji. Ponadto podjęcie decyzji o przywróceniu go do służby w Policji pokrywa się z interesem społecznym, bowiem jest doświadczonym i dobrze wyszkolonym policjantem. Organ poinformował funkcjonariusza, że do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest możliwości rozpatrzenia wniosku z dnia 6 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 563/09 oddalił złożoną przez S. K. skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2008 r. Następnie, udzielając odpowiedzi na pytanie Komendanta Głównego Policji, Przewodniczący Komisji Lekarskiej MSWiA wskazał, że wydane dotychczas orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], jak i Okręgowej Komisji Lekarskiej w [...] są prawidłowe. Z uwagi na fakt, że S. K. nie jest aktualnie funkcjonariuszem, komisja lekarska przy orzeczonej kategorii zdrowia C nie określiła jednoznacznie jakie istnieją ograniczenia do pełnienia służby przez wymienionego. Jednocześnie Przewodniczący Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA stwierdził, iż "orzeczenie OKL MSWiA w [...] ustalające kategorię zdrowia - C Pana S. K., zostało wydane po przeprowadzonym postępowaniu orzeczniczym na podstawie skierowania organu emerytalnego MSWiA i nie może być ono traktowane, jako orzeczenie, stanowiące o zdolności do służby kandydata lub funkcjonariusza". W dniu 22 kwietnia 2010 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo skarżącego, w którym zwrócił się z prośbą o skierowanie na badania do Komisji Lekarskiej MSWiA innej niż w [...]. Wskazał, że błąd w ocenie stanu jego zdrowia, który wystąpił w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], którego skutkiem było jego zwolnienie ze służby w Policji, obecnie z przyczyn czysto proceduralnych może skutkować odmową zmiany w trybie art. 155 Kpa rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Podkreślił, że stan jego zdrowia został określony w postępowaniu przed Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (wyrok z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...]), gdzie biegli jednoznacznie wskazali, że nigdy nie był chory na [...]. Podkreślił, że był dobrym policjantem, a błąd lekarza nie powinien przekreślać jego planów życiowych związanych ze służbą. Zgromadzony natomiast w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że organ nie zamierza zbadać jego stanu zdrowia i postanowił wydać rozstrzygnięcie opierając się jedynie na dokumentach i korespondencji prowadzonej z Centralną Komisją Lekarską MSWiA. Na zakończenie dodał, że jego zdaniem jedynie orzeczenie Komisji Lekarskiej MSWiA, która nie orzekała w jego sprawie może skutkować uchyleniem rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji i przywróceniem go do niej na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy Policji. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2009 r., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmówił uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w trybie art. 155 Kpa. W odwołaniu od powyższej decyzji S. K. wskazał, że "mylne orzeczenie Komisji Lekarskiej" nie zostało poddane weryfikacji w trybie art. 155 Kpa postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że Komendant Główny Policji nie odniósł się także do zarzutu błędu w ocenie jego stanu zdrowia, który wystąpił w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] grudnia 2006 r. Ponadto podniósł, że nie został ponownie skierowany na badanie do komisji lekarskiej mimo, że taki wniosek został przez niego złożony. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że rozkaz o zwolnieniu wnioskodawcy ze służby w Policji został wydany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Minister podkreślił, że rozkaz o zwolnieniu wydany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie jest decyzją uznaniową organu, co uniemożliwia późniejszą jego zmianę w trybie art. 155 Kpa. Słusznego interesu strony nie można zaś upatrywać w działaniach zmierzających do obchodzenia prawa. Takim działaniem byłoby natomiast doprowadzenie do zmiany bądź uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby wydanego w oparciu o art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Odnosząc się natomiast do wniosku S. K. o skierowanie na badania do Komisji Lekarskiej MSWiA celem ponownego zbadania stanu jego zdrowia, organ wskazał, że wniosek ten nie może być rozpoznawany w przedmiotowym postępowaniu, gdyż sprawa ustalenia stanu zdrowia skarżącego, czy ewentualnej weryfikacji orzeczenia komisji lekarskiej jest postępowaniem odrębnym, które nie może toczyć się przed Komendantem Głównym Policji. Minister podkreślił również, że zgodnie z art. 25 i art. 26 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić tylko osoba, co do której komisja lekarska stwierdziła zdolność do służby. Stwierdzenie natomiast niezdolności do służby w Policji przez Komisję Lekarską MSWiA dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza możliwość jej pełnienia. Organ powołał się na sformułowanie zawarte w piśmie Przewodniczącego Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia [...] stycznia 2010 r., które jednoznacznie wskazuje, że orzeczenie OKL MSWiA w [...] ustalające kategorię zdrowia - C S. K., zostało wydane po przeprowadzonym postępowaniu orzeczniczym na podstawie skierowania organu emerytalnego MSWiA i nie może być ono traktowane, jako orzeczenie stanowiące o zdolności do służby kandydata, lub funkcjonariusza. Powyższe oznacza, że z uwagi na okoliczność, iż S. K. nie łączy z organem stosunek służbowy, a także, że wymieniony nie jest kandydatem do służby w Policji i miał on ustalone prawo do renty inwalidzkiej, brak jest możliwości ponownego skierowania go do komisji lekarskiej MSWiA celem ustalenia jego zdolności do służby w Policji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2010 r., zarzucając jej błędną wykładnię art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zasada stabilności decyzji administracyjnych nie może i nie powinna stanowić podstawy do utrzymywania w obiegu prawnym decyzji prawidłowych, lecz wydanych w oparciu o mylne ustalenia. Organ przyjął, że orzeczenie lekarskie stanowiące przesłankę wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby jest nieomylne i nieweryfikowalne. Tym samym spowodował, że wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego nie zostały wyjaśnione. W ocenie skarżącego, również argumenty organu dotyczące braku interesu społecznego i interesu strony w zmianie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby są nieprzekonywujące. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarżący w piśmie z dnia 6 lipca 2009 r. złożył wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o zwolnieniu go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W ten sposób zostało zainicjowane postępowanie administracyjne, którego celem było zbadanie przesłanek określonych w art. 155 Kpa nadzwyczajnej zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką był ww. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. W takim postępowaniu nie badało się prawidłowości wydania samego rozkazu personalnego o zwolnieniu S. K. ze służby w Policji. Przedmiotem decyzji wydanych przez organy obu instancji było wskazanie wystąpienia lub niewystępowania przesłanek zawartych w art. 155 Kpa, które umożliwiłyby zmianę rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r., II OSK 594/06, LEX nr 315133). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 16 Kpa statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane w sposób dowolny. Albowiem "zasada określona w art. 16 § 1 Kpa ma istotne znaczenie dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych opartych na decyzjach administracyjnych" (E. Ura, E. Ura Prawo administracyjne Warszawa 2002 s. 239). Przesłanki zmiany takiej decyzji administracyjnej powinny być stosowane w sposób ścisły i nie mogą być interpretowane tak, aby w rzeczywistości podważać zasadę wymienioną w treści art. 16 § 1 Kpa, a więc "wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, mają charakter bezsporny i oczywisty" (G. Łaszczyca, A. Matan, A. Marzysz Komentarz do art. 16 kpa opublikowany w LEX). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył wniosek o zmianę rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji w trybie art. 155 Kpa. Przepis ten statuuje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmienieniu i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie bezspornym jest, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] jest ostateczny, z wniosku skarżącego wynika, iż zgadza się on na weryfikację w trybie art. 155 Kpa ostatecznego rozkazu personalnego, a zatem istnieje także jasno wyrażona zgoda strony na zmianę decyzji administracyjnej. Jednak tryb określony w art. 155 Kpa nie dotyczy obligatoryjnych rozkazów personalnych o zwolnieniu funkcjonariusza służby mundurowej ze służby. Rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji nie ma charakteru decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabywa prawa, bowiem "pojęcie nabycia praw oznacza jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2006 s.711). Tymczasem na mocy rozkazu o zwolnieniu następuje rozwiązanie stosunku służbowego łączącego policjanta z Policją. Rozkaz taki jest oczywiście podstawą do wypłaty zwolnionemu funkcjonariuszowi świadczeń związanych ze służbą oraz ewentualnego ustalenia emerytury lub renty, ale sam w sobie nie kreuje tych świadczeń. Rozkaz o zwolnieniu S. K. ze służby w Policji nie spowodował, że osiągnął on określone korzyści pod względem prawnym. Przeciwnie, skarżący na skutek rozwiązania stosunku służbowego utracił status czynnego funkcjonariusza Policji i związane z tym uprawnienia do uposażenia, urlopu oraz dalszego awansu. Nadto zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa tryb wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej może dotyczyć jedynie "decyzji niewadliwych, które mają charakter uznaniowy" (P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2007 s. 342 teza 10 oraz wyrok NSA z dnia 4 października 2009 r. sygn. akt IV SA 1459/97 opublikowany w LEX nr 47884, wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 sygn. akt III SA 892/98 opublikowany w Monitorze Podatkowym z 1996 nr 6/183). Podstawą materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji był przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Przepis ten nakazuje organowi Policji zwolnić funkcjonariusza w przypadku orzeczenia wobec niego przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. W sprawie jest bezspornym, że w dniu wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o zwolnieniu S. K. ze służby istniało orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność do służby w Policji skarżącego, zatem organ miał obowiązek wydać rozkaz o jego zwolnieniu ze służby. Rozkaz taki nie ma zatem charakteru uznaniowego. W takiej sytuacji nie można było zastosować trybu z art. 155 Kpa do zmiany rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] . Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.