II OSK 1007/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia (del.) WSA Robert Sawuła, Protokolant Agnieszka Kuberska, po rozpoznaniu w dniu 21 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2127/10 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od D. P. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2127/10 po rozpoznaniu skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pkt I uchylił zaskarżoną decyzje; w pkt III zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy Starosta Krotoszyński decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr 454/2008 na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 16 czerwca 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w S. przy ul. [...] na działce nr [...]. Pismem z dnia 6 kwietnia 2010 r. D. P. wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar ten ustala się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Do tej konstrukcji prawnej odwołuje się przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określający podmioty, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot strony. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody twierdzenie wnioskodawcy, iż przed wydaniem decyzji nr [...] inwestor użytkował budynek w sposób niezgodny z przeznaczeniem jest bezzasadne, ponieważ z uzasadnienia znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. wynika, iż w dniu 7 stycznia 2008 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w trakcie której nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski. Potwierdza to również znajdująca się w aktach sprawy kopia poświadczonego za zgodność z oryginałem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w dniu 12 maja 2009 r. protokołu z kontroli robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 7 stycznia 2008 r. Ponadto, zdaniem organu nie jest słuszny zarzut o braku uzasadnienia badanej decyzji. W myśl art. 107 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Za niezasadny Wojewoda uznał także zarzut, iż organ wydający kwestionowaną decyzję nie posiadał informacji co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnej decyzji w tym zakresie. Stwierdził, iż z zatwierdzonego decyzją nr [...] projektu wynika, że obsada zwierząt w budynku po przeliczeniu zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), nie przekroczy łącznie 10,20 DJP. W myśl ww. rozporządzenia, w analizowanym przypadku nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 90). W ocenie Wojewody, nie można wskazać jednoznacznie przepisu, z którego wynikałoby, że inwestycja prowadzona na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w Krotoszynie z dnia [...] lipca 2008 r. została zaprojektowana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Odwołanie od wyżej powołanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. wniosła D. P. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji załączono oświadczenia, o których mowa w ww. przepisie Prawa budowlanego, ponadto projekt przedsięwzięcia został sporządzony zgodnie z decyzją Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] października 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przedmiotowy budynek najbliższą krawędzią elewacji zachodniej oddalony jest od działki o nr ew. 53 o 5,5 m. Sporna inwestycja zaprojektowana została zgodnie z wymaganiami przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. GINB wskazał również, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 90 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, inwestycją mogącą oddziaływać na środowisko jest przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Organ podał, iż dla spornej inwestycji, w której przewidziano obsadę w liczbie 10,20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (w całym gospodarstwie – 39,39 DJP) nie ma wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego pokrycia dachu materiałem innym niż przewidzianym w projekcie budowlanym organ stwierdził, że ocena wykonania robót budowlanych zgodnie z projektem należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W ocenie organu, również zarzut dotyczący sporządzenia projektu budowlanego we wcześniejszym terminie niż termin, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma wpływu na treść decyzji, ponieważ brak jest przepisu, zgodnie z którym projekt budowlany winien być sporządzony po dacie wydania ww. decyzji. Zdaniem organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że oświadczenie projektanta inwestycji dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej jest nieprawdziwe. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż nie ma wpływu na ocenę prawidłowości decyzji zarzut odwołania, dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia przez Starostę Krotoszyńskiego obszaru oddziaływania inwestycji. Zauważył, że z uwagi na powiązanie obszaru oddziaływania z określeniem przymiotu strony ewentualny błąd w ww. zakresie może stanowić okoliczność podlegającą badaniu w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto, brak uzasadnienia decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. jako ewentualny brak formalny rozstrzygnięcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest zasadny również zarzut braku możliwości przeanalizowania dokumentacji przez skarżącą, gdyż organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest rażące naruszenie prawa, które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a ponadto przemawia za tym charakter przepisu, który został naruszony oraz społeczno-gospodarcze skutki decyzji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należy podzielić zarzut podniesiony w skardze, dotyczący braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w związku z treścią wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie Wydział [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...], uznającego J. O. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu - zmiany sposobu użytkowania budynku o przeznaczeniu magazynowym usytuowanego w S. przy ul. [...] na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia w okresie od sierpnia 2007 r. do 28 sierpnia 2008 r., tj. wykroczenia z art. 93 pkt 9 lit. b/ Prawa budowlanego. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, iż w okresie, w jakim zostało popełnione wykroczenie polegające na zmianie sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego prawem zgłoszenia – o którym mowa w ww. wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie Wydział [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r. – została wydana decyzja Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku. Do kwestii tej organ nie odniósł się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniesienie się do wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie Wydział I[...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...] i dopiero wówczas dokona oceny, czy przed wszczęciem postępowania zakończonego decyzją Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] miała miejsce zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, a jeśli tak – czy w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w szczególności zaś – czy organ naruszył w sposób rażący art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydający zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2010 r. nie odniósł się w jej uzasadnieniu do rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...], podczas gdy organ ten badając decyzję Starosty Krotoszyńskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] w trybie postępowania nieważnościowego, nie mógł odnieść się do niniejszego rozstrzygnięcia, ponieważ badana decyzja wydana została w dniu [...] lipca 2008 r., natomiast wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie [...] zapadł w dniu [...] kwietnia 2009 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] podczas gdy skarga powinna ulec oddaleniu przez Sąd. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, nie było dotknięte wadą nieważności w zakresie określonym w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwioną podstawę, wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że zaskarżana decyzja jest wadliwa z uwagi na nieuwzględnienie przez organ przy jej wydaniu tego, że w wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia [...] kwietnia 2009 r. sygn. akt [...], uznano J. O. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu – zmiany sposobu użytkowania budynku o przeznaczeniu magazynowym na budynek inwentarski, bez wymaganego zgłoszenia. W ocenie Sądu powyższa okoliczność stanowiła naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co kwalifikowało się do uchylenia zaskarżanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Powyższa kwalifikacja prawna przyjęta przez sąd w zaskarżanym wyroku jest błędna, gdyż wspomniany wyrok SR w Krotoszynie został wydany w dniu [...] kwietnia 2009 r., natomiast kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Krotoszyńskiego była wydana w dniu [...] lipca 2008 r. Tak więc z samego już porównania dat wynika, że wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie mógł ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie mógł stanowić przeszkody do kontroli kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w trybie nieważnościowym. Przesłanki wznowienia postępowania są odmienne od przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w związku z czym oba te postępowania nie są względem siebie konkurencyjne. Należy też zauważyć, że postępowanie wznowieniowe, w którym brano pod ustawę wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia [...] kwietnia 2009 r., miało już miejsce i Starosta Krotoszyński decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił uchylenia decyzji swojej z dnia [...] lipca 2008 r., co wynika z przedstawionych akt sprawy. Pismem z dnia 3 października 2012 r. wystąpiono do Starosty Krotoszyńskiego z pytaniem czy ww. decyzja z dnia [...] listopada 209 r. jest ostateczna – nie otrzymano odpowiedzi na powyższe pismo. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien poddać kontroli zaskarżaną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji pod względem przesłanek ustawowych (art. 156 § 1 k.p.a.) mających znaczenie w postępowaniu nieważnościowym. Należy zauważyć, że w sprawie (w różnych postępowaniach) zapadło już szereg wyroków sądów administracyjnych w tym również wyroków dotyczących decyzji organów nadzoru budowlanego, które mogą mieć znaczenie przy rozstrzygnięciu tej sprawy (wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., II OSK 290/11, wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2011 r., IV SA/Po 952/11, wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 337/11). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.